股东代表诉讼制度的若干法律问题探讨


王新平 福建协胜律师事务所



[内容提要] 当公司的利益受到侵害而公司怠于或拒绝追究侵权人责任时，股东代表诉讼制度是一种重要的司法救济手段。尽管新修订的《公司法》明确规定此种制度，但是该条规定比较原则，可操作性不强。本文从股东代表诉讼制度的起源、发展及法律属性、外国法律规定的主要内容入手，并结合我国的实际情况，对股东代表诉讼制度的若干法律问题进行探讨。
关 键 词： 股东代表诉讼制度 起源 法律属性 外国法律规定 若干法律问题
股东代表诉讼制度，是指当公司的利益受到侵害而公司怠于或拒绝追究侵权人责任时，具备法定资格的股东为了公司的利益，对侵害人提起诉讼，追究其法律责任的诉讼制度。我国新修订的《公司法》第一百五十二条也规定了股东代表诉讼制度，但是该条规定比较原则，可操作性不强。股东代表诉讼制度不仅涉及一系列公司法理论问题，还涉及程序法问题，且由于其有不同于一般民事诉讼的特点，与公司理论密不可分，因此各国法律都在公司法予以解决。笔者借鉴外国法的规定，结合我国的具体情况探讨股东代表诉讼制度的若干法律问题。
一、股东代表诉讼制度的起源、发展及法律属性
股东代表诉讼制度始于英国，在1843年的福斯诉哈波特尔(Foss V. Harbottle)案中，两位股东代表自己和其他股东按程序向法院起诉。其起诉理由为：公司董事把自己的地产高价出卖给公司，因此直接损害了公司的利益，进而给包括起诉人在内的股东们造成了损失。所以，他们起诉请求公司董事应将公司股东们因此受到的损失偿还给公司。法院判决：原告应为公司，因此，个人就这一案情不得以原告身份提出起诉。
这一规则虽然有其合理性，但由于公司在加害人的控制之下而不愿对其起诉，小股东又不能以自己的名义起诉时，结果是公司所受到的损害将无法得到保护。这种困境后来得到一定程度的缓解，1864年发生了东潘多铅矿公司诉麦瑞威泽案(East Pant DuMining Co.v.Merry Weather)。该案中，一个废矿的几个所有人组建了一家公司，他们不仅成了该公司的董事和大股东，而且将该废矿卖给了该公司，获得了一大笔价金。那些局外的公司股东们知情后试图使公司从这一诈欺性的购买中摆脱出来，即收回公司已付给董事的价金。因此，这些少数股股东以公司名义提出了诉讼。但当那些董事们行使表决权，通过迫使公司停止诉讼的决议后，诉讼就中止进行了。后来，少数股股东中的一位以自己以及其他几位少数股股东的名义提出了新的诉讼。判决认为：尽管存在着Foss V. Harbottle规则的限制，但法院仍应允许少数股股东以上述方式发动诉讼；因为舍此就无法使上述董事们损人利己的行为归于无效。从该案始，英国法院通过判例发展了一系列对Foss V. Harbottle规则的例外规则，允许在某些法定的情形下股东可发动代表诉讼。 　　
英国的Foss V. Harbottle规则及其"例外规则"对其他国家影响深远。股东代表诉讼制度在美国全面发展，日本、中国台湾地区等许多国家或地区的商法或公司法中都规定了间接诉权--股东代表诉讼制度。例如，美国《示范公司法》第7.41节、第7.42节，日本《商法典》第267条、第268条之1、之2、之3，台湾地区《公司法》第214条、第215条。 　　
关于股东代表诉讼的法律属性，学术界多有讨论，仁者见仁，智者见智，而笔者认为，股东代表诉讼制度在法律上具备代位性及代表性的双重属性。说它具备代位性是因为该诉讼的提起所基于的是一种共益权，其诉讼原因并非属于作为公司机构成员的股东自身，而是属于公司整体（尽管这种结果也使公司股东、债权人和职工间接受益）；胜诉的效果则表现为公司利益的取得或损失的避免，因此从其诉权行使的目的来看，显然属于一种间接诉讼，而与股东因公司侵犯其权益而提起的直接诉讼存在本质区别，其代位性非常明显。说它具备代表性则是因为除提起诉讼的原告股东外，公司还有其他股东，而为禁止和避免多重诉讼的原则而世界各国的立法均规定原告股东的起诉行为的效力及于公司和其他股东，这就赋于了原告股东起诉行为的代表性，而这种代表性又是集团诉讼或代表人诉讼的本质特点，因此，其具有明显的代表性。
二、各国股东代表诉讼制度的比较和分析
如上所述，股东代表诉讼自诞生以来在保护中小股东权益等方面发挥了重要作用，但随着时间的推移，其弊端也逐渐暴露，由此，在它的发源地英国，通过“华勒斯泰纳诉莫阿案”则又引出了对股东代表诉讼的限制条件，即（1）受诉行为必须是涉及对少数股东的欺诈或严重疏忽行为，而股东大会无法有效排除上述行为。（2）起诉人必须证明被诉方控制着公司。（3）诉讼中的公司为名义上的被告。（4）原告股东应以一名代表的身份代表他自己及除被告外的其他股东进行诉讼。（5）衡平法院有权认定原告股东是否有权代表其他股东进行诉讼。（6）原告只有在通知所有股东并经法院同意后，才能撤回或结束诉讼。尽管有着上述的限制，但由于股东代表诉讼制度确有无可取代的性质，所以它还是不断的发展并被世界各国所接受，可以说，当今市场经济发达的国家和地区均在公司法中规定了股东代表诉讼制度，以下仅从起诉股东的资格、诉讼提起的客体范围、前置程序、诉讼当事人、诉讼管辖、诉讼担保、诉讼赔偿等方面对各国、各地区的股东代表诉讼制度作一比较、分析：
（一）起诉股东的资格。在股东代表诉讼中，为了防止股东滥诉，各国和地区法律一般都对原告股东的资格从持股期限、持股的数量等方面对原告股东进行了限制。
1、持股期间的限制。美国采取“当时拥有股份”原则，即提起代表诉讼的股东必须从被告对该公司实施侵害行为起至诉讼判决之时都持续拥有公司的股票。该原则意在防止有人在获知公司遭受侵害之后故意买入股票而通过诉讼牟利的投机行为。日本和我国台湾地区采用简单的固定期限限制。《日本商法》第267条第1款规定，提起代表诉讼的股东必须是持有股份六个月以上的股东。为了证明持股达六个月以上，记名股东必须在股东名册上登记为股东超过六个月，无记名股东则必须将股票寄存于公司达六个月以上。但如果公司成立未满六个月，则只要在公司成立后持续持有公司股票者就可以提起诉讼，不须受持股六个月期限的限制。我国台湾地区公司法第214条规定，提起代表诉讼的股东必须持有公司股票达一年以上。
2、股份数的限制。美国和日本都没有对股东的最少持股数作出限制，因此，持有最小单位股者都可以提起代表诉讼。但我国台湾地区地区公司法第214条规定了提起代表诉讼的股东必须持有该公司已发行股份总数百分之五以上的份额。
3、利益代表的限制。即原告股东必须能够公正和充分的代表了公司和其他股东的利益。这主要体现为“净手”原则，即提起代表诉讼的股东必须对董事的违法和不适当行为未为明确的赞成、批准或默认，若原告股东曾赞成或批准董事的违法行为，则他将因欠缺“净手”而不享有代表诉讼的提起权。美国、英国、加拿大和日本都在法律中作了相类似的规定。
（二）诉讼提起的客体范围。所谓诉讼提起的客体范围，是指原告股东得以提起代表诉讼的请求原因。对此，各国大致有两种立法例：一种是以美国为代表，凡是公司依法享有的诉权，包括大股东、董事、职员、雇员和第三人对公司的任何不法行为，只要公司无正当理由拒绝或怠于行使，具备法定条件的股东均可提起代表诉讼；另一种则以日本和我国台湾地区为代表，即代表诉讼的对象范围仅限于董事的责任。根据《日本商法典》第267条第1项和我国台湾地区公司法第214条的规定，凡是董事对公司所负担的一切债务均可成为代表诉讼的对象。
（三）诉讼的前置程序，各国立法都对此做了相应的规定，但这些前置程序因国而异，并不相同。综观两大法系国家的公司法，这些前置程序主要包括向公司提出正式请求或通知等。
1、股东在提起代表诉讼前负有向公司提出正式请求或通知的义务。由于股东代表诉讼是一种代位诉讼，是作为原有公司内部监督制度失灵的补充救济手段，因此其适用的前提是公司内部救济手段的用尽。公司内部救济用尽指的是股东在公司遭到违法行为损害后，不能立即直接提起诉讼，而必须先向公司监督机关提出由公司出面进行诉讼的请求，只有在请求已落空或注定落空、救济已失败或注定失败时，股东才可以代表公司提起诉讼。对该项原则，各国法律一般规定了股东要求公司提出诉讼的请求应以书面形式向公司特定机关作出。由于各国公司治理结构不尽相同，公司内部负有主要监督责任的机关，即救济诉诸的对象也不尽相同。 美国修正标准商事公司法第7.42条规定，任何股东在提起代表诉讼前必须履行下列程序：（1）书面请求公司采取适当措施；（2）除非股东之请求被公司拒绝或不适当行为有导致公司重大的、难以恢复的损失时，否则，股东必须在其请求提出以后的90天届满后始可提起。在英国和澳大利亚，少数股东并不证明他已向董事会提出了请求，而是证明不适行为人处于公司事务的控制性地位，这一点使英国和美国的代表诉讼区别开来。在大陆法系国家或地区，他们的公司法在引进英美法中的代表诉讼时，对该种诉讼的前提条件亦规定了与英美相似的原则。日本商法第267条规定，股东在提起代表诉讼时，必须首先以书面形式请求公司或监察人提起追究董事责任的诉讼。公司自该项请求之日起30天内不对董事提起诉讼时，则股东可以代位公司而对董事提起诉讼。我国台湾地区仿效日本，在公司法第214条规定了相似的诉讼前置程序。值得注意的是，诉讼前置程序并不能阻却代表诉讼，当公司或有关权力机构拒绝该请求时，或等待期届满，原告股东可以自行提起代表诉讼。
2、对于救济诉诸的对象，美国大多数州的公司立法要求代表诉讼的起诉股东必须先请求公司董事会起诉，待此请求无效果后，才可以提起代表诉讼。美国的公司结构属于“二元模式”，公司内部没有专门的监督机关，董事会同时兼有监督职责，因此，董事会成为大多数州法律规定的救济诉诸对象。另外，美国还有部分州的公司立法将股东大会作为救济的诉诸对象。大陆法系公司法一般规定有专门的监督机构-监事会，日本和我国台湾地区地区亦不例外。监事会有对侵害公司的行为进行监督并提起诉讼的权利和义务。因此，在日本和我国台湾地区地区，股东在提起代表诉讼之前必须先请求公司监事会进行诉讼。 　　
（四）诉讼当事人。
1、原告：在股东代表诉讼中，世界各国的原告主要是用尽内部救济之股东，
2、被告：纵览各国各地区规定，股东代表诉讼中的被告包括：1、董事会。股东代表诉讼始于董事对公司的侵害行为，直至今日董事会仍是各国股东代表诉讼立法针对的主要对象。根据《日本商法典》，股东代表诉讼的被告仅限于董事，我国台湾地区地区公司法中也有这样的限制，而在美国，大量该类案例所指向的亦是公司董事。2、其他危害公司利益者。在美国现行法律中，股东代表诉讼的被告是从事违法行为而对公司造成损害之人，因此不只是公司董事，董事以外之任何人，包括公司以外的人，只要其行为对公司造成损害，都可以成为代表诉讼的被告。
3、公司的诉讼地位：鉴于股东在代表诉讼中是以自己的名义代表公司起诉，因此在诉讼中，公司本身将处于一个微妙的地位。在英美法的代表诉讼实践中，公司拥有双重地位，一方面，由于股东所主张的是公司的权利，而且一切有利的判决都将归于公司，所以，公司是真正的原告；另一方面，由于公司怠于或拒绝以自己的名义起诉，因而成为名义上的被告。在英美两国的立法上也采取了强制性的方式，如美国的联邦诉讼规则第二十三条就明确规定，股东代表诉讼中，公司必须作为被告参加诉讼，而且原告股东在起诉时就必须将公司列为被告。而在日本商法中则采取了较为宽松的立法方式，公司在代表诉讼中既不是原告，也不是被告，但为了防止原告股东的诉讼行为不当而招致败诉，或原告股东与被告董事串通一气，故意败诉从中牟利等情形，法律规定公司可与其他股东一起，在诉讼开始后，作为共同诉讼当事人参加诉讼；但如果因公司参加诉讼将产生不当拖延或给法院增加过重负担时，则不在此限。日本学界的多数意见认为公司参加诉讼属共同诉讼的当事人参加。
（五）诉讼管辖。关于诉讼管辖，目前世界各国通常规定公司所在地法院具有管辖权。 如日本商法规定：“欲提起代表诉讼的股东应向公司总部所在地的地方法院起诉。”即不论该股东是在日本国内还是在国外，代表诉讼的裁判管辖权属于公司登记所在地的地方法院。之所以作出有别于民诉法一般规定的特殊规定，是因为公司自身或原告股东之外的股东有可能成为共同诉讼人参加诉讼，这样就为公司或其他股东参加诉讼提供了方便。
（六）诉讼担保。严格地说，诉讼担保也是前置程序地一种。但由于其较为重要故本文将其单列一节。诉讼担保是指法院在受理案件之前或诉讼过程中应被告的请求要求原告提供一笔资金或财产，以在原告败诉的情况下对因诉讼产生的费用及可能给被告造成的损害进行担保的制度。它实质上是对股东提起代表诉讼的一种制约。许多国家法律要求股东代表诉讼中的原告提供诉讼担保，以防止滥诉现象。最早建立代表诉讼费用担保制度的是1944年的美国纽约州，该州当时采纳了一份名为“伍德报告”( Wood Report) 的建议，该报告关注了当时的滥诉倾向，并提出在代表诉讼制度中加入确保原告能赔偿损害的设计。由此纽约州在1944年的《纽约州普通公司法》中首先确立了股东的担保提供义务，并对原告股东持股的最低比例和市值作了规定。加利福尼亚州在1949年也规定了原告股东提供担保的义务但却没有持股比例和市值的规定，而是规定只要被告董事能对诉状所指事实没有关系进行举证，则法院可根据其请求要求原告股东提供担保。而特拉华州却并无该类规定。值得一提的是，1982年后，美国的模范公司法已删去关于诉讼担保的规定，而联邦民事诉讼法也无相关规定。总的来说，在这个问题上美国的现状是有的州要求原告股东提供诉讼担保，有的州并不作要求。关于诉讼担保，日本也有相关规定， 根据《日本商法》第267条第二、五、六款的规定，股东代表诉讼的被告提出请求并证明原告存在恶意时，法院得依被告之请求命令原告提供相当之担保。这里所谓的恶意指的是被告要证明原告明知道所提起的诉讼会侵害被告还提起诉讼。而我国台湾地区地区公司法第214条第二款也有相似的规定，即“股东提起诉讼时，法院因被告之申请，得命起诉之股东提供相当担保”。
（七）诉讼赔偿。设计股东代表诉讼制度的出发点就是在保护小股东利益和防止滥诉二者间寻找平衡点。因此，在诉讼结束后，对于遭受损害的一方，法律会给予一定赔偿或补偿，以平衡原告与被告两者的利益。纵观各国立法，在原告胜诉时，被告赔偿的情形有：
1、被告对公司的赔偿。股东代表诉讼中原告胜诉则意味着公司确实遭到了损害，公司应是被告履行赔偿义务的直接对象，这在各国法律中不存在异议。赔偿方式包括财产赔偿和非财产赔偿。
2、原告获得的赔偿或补偿。代表诉讼的被告败诉后，获得直接赔偿的是公司而非原告。固然，公司获得赔偿也可使原告股东间接获得利益，但这种利益是平均分摊给全体股东的，而在诉讼中花费了精力和金钱的仅仅是原告股东。因此，应对原告股东进行赔偿或补偿才符合公平原则。这种赔偿又包括两种情况：第一，由被告直接向原告股东赔偿。我国台湾地区地区公司法第215条规定，当代表诉讼所依据之事实显属实在，经终局判决确定时，被诉之董事对于起诉之股东因此所受之损害，负赔偿责任。在美国，某些情况下，法院可以直接根据原告股东持股比例判令被告将赔偿付给原告，而不是将赔偿付给公司。这种情况包括：（a）如果被告还是多数股东且控制整个公司时，此时赔偿付给公司，无异使被告获益；（b）若大部分股东是作为诉因的违法行为的教唆者或帮助者时，此时赔偿付给公司也等于是使违法行为者获益；（c）大部分股东是无资格起诉的股东，例如是起诉后才取得股票的股东，这些股东实际上并未因被告的违法行为遭受损害，赔偿付给公司等于使这批股东额外获利；（d）如果原公司因合并而消灭，则赔偿应该直接给原公司的股东，否则合并后存续公司的股东将获得不当得利。第二，由公司向原告股东补偿。《日本商法》第268条之二规定：“股东胜诉时，在诉讼过程中除了诉讼费用以外所支出之必要费用以及所支付之律师报酬，该股东可以请求公司在其支出之费用范围内以及报酬额范围内支付相当之数额。”
必须特别加以关注的是原告股东败诉的情况。在原告败诉的情况下，在股东败诉的情况下，作为被告的董事等自然有向原告获得损害赔偿的权利，各国和地区法律的差别在于赔偿的前提条件不同。如我国台湾地区公司法第214条第二款亦规定了“如因败诉，致公司受有损害时，起诉之股东，对于公司负赔偿之责。” 在美国，采纳诉讼担保制度的州，如果股东代表诉讼的原告输了官司，他所提供的担保就必须用来赔偿被告在诉讼中所支付的全部费用，除马里兰州和科罗拉多州外，大部分的州要求被告的律师费也从原告的担保中支付。而且，大部分的州不论原告所提起的诉讼是否滥诉，都要求原告赔偿，只有少数几个州的求偿是限制在原告滥诉的前提下。
（八）保护小股东利益的其他规定 。关于在股东代表诉讼中保护小股东利益的其他规定，各国立法大致如下：
1、诉讼告知和诉讼参加。《日本商法》第268条第二款规定“股东及公司对于前项之诉讼（即代表诉讼）得为诉讼之参加……”；第三款又规定“股东在起诉后必须立即对公司为诉讼之告知”，此即日本法中代表诉讼之诉讼参加及强制诉讼告知制度。
2、不能任意终止诉讼之规定。美国法中虽没有诉讼告知和诉讼参加的制度，但却对原告股东终止诉讼作了限制。美国大多数州的公司法，以及《模范商业公司法》中都规定对于股东代表诉讼的任何和解、妥协、中止以及撤销的情况都须事先获得法庭的同意。
三、对新修订的《公司法》第一百五十二条规定的理解
尽管新修订的《公司法》第一百五十二条对股东诉讼代表制度的规定仍相当原则，可操作性不太强，在司法实践中可能会遇到许多第一百五十二条没有规定的情形。笔者认为，基本思路是，新修订的《公司法》已经规定的部分，应严格按照其规定执行；没有规定的部分，对于程序性的问题，应结合《民事诉讼法》的规定适用。同时，可通过加快制订新修订的《公司法》的实施细则和司法解释进一步明确、完善股东诉讼代表制度。在此之前，应准确理解新修订的《公司法》第一百五十二条的规定。笔者对新修订的《公司法》第一百五十二条的理解应包括以下几方面，即：
（一）股东代表诉讼的被告
新修订的《公司法》第一百五十二条对股东代表诉讼的适格被告表述为：“董事、监事、高级管理人员”和“他人”。虽然此处对公司内部人员仅列举了三种，但公司的控股股东、其他股东、实际控制人等亦应解释为属于适格被告的范围，这些人均可包含在“他人”之中。因此，我国股东代表诉讼的适格被告不仅包括公司的内部人员，也包括公司之外的任意第三人，即凡是对公司实施了不正当行为而对公司负有民事责任的人，在公司怠于对其行使诉权的情形下，都可以成为股东代表诉讼的被告。这种宽泛的规定有利于充分发挥股东代表诉讼制度的作用。
（二）可诉行为的范围
根据新修订的《公司法》的规定，股东代表诉讼的客体范围包括两种情形：1.董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失，应当承担赔偿责任的情形；2.他人侵犯公司合法权益，应当承担赔偿责任的情形。依据此规定，对于可诉行为的范围，应理解为所有损害公司利益的行为，如董事等高级管理人员违反忠实义务、善管义务的行为，控制股东违反诚信义务的行为，第三人的侵害行为等。
（三）原告资格限制
鉴于我国股东代表诉讼制度刚刚建立，为了鼓励代表诉讼，新修订的《公司法》对原告资格的限制作出了较为宽泛的规定，新修订的《公司法》仅对股份有限公司股东的持股时间和持股数量作出了限制。我国可以提起股东代表诉讼的适格原告包括如下几类：1.有限责任公司的股东，其提起股东代表诉讼没有资格限制；2.股份有限公司的股东有持股时间和持股数量的限制，只有连续180日以上单独或合计持有公司1％以上股份的股东才具有股东代表诉讼的原告资格。
（四）诉讼的前置程序
新修订的《公司法》规定的前置程序是：1.原告股东需首先书面请求监事会或监事（有限责任公司不设监事会时）向人民法院提起诉讼；如果是监事侵害公司权益，则向董事会或执行董事（有限责任公司不设董事会时）提出上述请求。2.监事会、监事、董事会、执行董事收到前述书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼。符合上述两个条件时，股东方可提起股东代表诉讼。
但同时，为了避免僵化的前置程序可能带来的消极影响，法律又规定了前置程序的免除条件。根据公司法的规定，当“情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害”时，股东可以不受前述前置条件的限制，直接提起代表诉讼。至于何谓“情况紧急”，新修订的《公司法》没有界定，但笔者认为应包括以下几种情形，即：1.有关财产即将被转移；2.有关权利行使的期间或者诉讼时效即将超过；3.其他紧急情况，必须立即起诉，如被告董事逃避有妨碍追究其责任嫌疑的情形。
四、进一步完善我国股东诉讼代表制度的设想
国务院办公厅


国务院办公厅关于转发发展改革委等部门奶业整顿和振兴规划纲要的通知

国办发[2008]122号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
发展改革委等部门制定的《奶业整顿和振兴规划纲要》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。



国务院办公厅

二○○八年十一月七日


奶业整顿和振兴规划纲要

发展改革委 农业部 工业和信息化部 商务部卫生部 质检总局 工商总局 财政部
人民银行银监会 保监会 中央宣传部 监察部
为做好婴幼儿奶粉事件处置工作，解决奶业面临的困难和深层次问题，促进奶业稳定健康发展，在继续深入贯彻《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》（国发[2007]31号）的基础上，特制定本纲要。
一、危机与机遇
近期发生的婴幼儿奶粉事件是一起重大的食品安全事件，不仅给婴幼儿的生命健康造成损害，给社会稳定和国家形象带来负面影响，更使我国奶业发展陷入严重的困难和危机。消费者信心严重受挫，乳制品消费市场一度陷入低迷；生产企业产品大量积压，流动资金紧张，陷于停产、半停产状态；奶牛主产区普遍出现倒奶现象，个别地区出现宰杀奶牛现象，广大奶农生产积极性受到沉重打击；民族品牌信誉受损，一些国家（地区）禁止进口我国乳制品。
婴幼儿奶粉事件的发生，集中反映了我国奶业发展中长期积累的矛盾和问题：一是在奶业快速发展过程中，存在只求数量、忽视质量的倾向；二是对生鲜乳及乳制品（以下统称乳品）质量监管存在严重缺失，标准体系不完善，监测和管理制度不健全，对生产全过程的质量控制存在漏洞；三是乳制品生产企业盲目发展，产能过剩，争抢奶源，无序竞争，缺乏社会责任感；四是对奶站的监管缺失，对掺杂使假、压级压价等行为打击不力，致使奶站运营管理混乱；五是奶牛养殖方式落后，规模化、标准化水平低，奶农与乳制品生产企业的利益关系不合理；六是法制建设滞后，行业指导不适应形势发展需要。因此，要振兴和保持奶业持续健康发展，必须对奶业进行全面整顿。
婴幼儿奶粉事件的发生，为奶业通过整顿向更高层次迈进提供了难得的契机。改革开放特别是上世纪90年代以来，我国奶业持续快速发展，目前正处在从数量扩张向整体优化、提高素质转变的关键时期，具备了进一步发展的基础。同时，我国乳品人均消费水平还比较低，进一步发展仍有很大空间和潜力。在此背景下，只要真正汲取教训，以危机为机遇，坚定不移地推进整改，全面加强以质量为核心的制度建设，就能保持奶业的发展势头，把奶业发展推向新阶段。
二、目标与方针
（一）工作目标。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把整顿和振兴奶业作为实践科学发展观的具体行动，作为确保人民群众健康安全和保持当前经济社会稳定发展的重要任务，以建设现代奶业为总目标，以全面加强质量管理和制度建设为核心，以整顿乳制品生产企业和奶站、规范养殖为重点，努力开创奶业发展新局面，并推动食品行业的质量安全和监管水平的全面提升。
1.到2008年年底前，以处置婴幼儿奶粉事件为契机，对乳品生产、收购、加工、销售等各环节进行全面整改，加大扶持力度，使各环节基本恢复到正常状态。
2.到2009年10月底前，健全相关法律法规，完善乳品质量标准，推广生鲜乳生产技术规程，加强奶站规范化建设和管理，推进乳制品生产企业建立良好生产规范，使奶业发展在制度化、规范化建设上迈出重要步伐。
3.到2011年10月底前，在推进养殖规模化、产销一体化，加工布局优化、全行业标准化，以及规范市场竞争、完善质量标准体系等方面取得实质进展。力争使奶牛良种覆盖率提高到60%，奶牛平均单产水平接近5.5吨，100头以上规模化养殖场（小区）奶牛比重由目前的不足20%提高到30%左右；乳制品生产企业完成良好生产规范改造，基地自产生鲜乳与加工能力的比例达到70%以上；乳制品生产行业的集中度进一步提高。奶业的质量标准体系、检测监管体系、质量管理体系基本建立，乳制品质量安全水平显著提升，奶业的整体素质和效益达到新水平，现代奶业基础格局初步形成。
（二）工作方针。
1.坚定信心，迎难而上。抓住当前奶业存在的主要矛盾和问题，采取有针对性的措施，攻艰克难、认真整改，以实际行动赢得社会信任，增进消费者信心。
2.远近结合，标本兼治。当前要整顿与扶持并举，在全面整顿、加强监管的同时，制定必要的扶持政策，及时解决企业和奶农面临的困难，尽快恢复生产。同时，要立足于产业振兴的总体要求，以质量监管、奶站管理、实施标准化、理顺利益联结机制等为重点，有计划、有步骤地推进改革，建立奶业持续健康发展的长效机制。
3.统筹推进，突出重点。要综合分析奶业产业链各环节存在的问题，加强统筹协调和宏观指导，全面推进整改，并突出重点地区、重点环节和重点企业，抓住重点问题，集中力量，因类施策，逐个突破。
4.公开透明，依法监管。要公开质量信息和整改情况，把人民群众的监督和参与作为推动奶业整顿和振兴的动力。要加大执法力度，依法加强对奶业发展的监督和管理。
三、任务与措施
（一）全面加强质量监管。
1．完善质量标准体系。由卫生部牵头，抓紧组织修订乳品质量安全标准；由农业部牵头，抓紧制定饲料中三聚氰胺及其它有毒有害物质限量检出值标准。上述标准的修（制）订要在一年内完成，作为国家强制标准执行。鼓励企业、地方制定更为严格的企业和地方标准。在新标准颁布之前，乳品生产经营单位应执行现行国家标准；现行没有标准的，可参照国家推荐的国际食品法典委员会（CAC）、国际乳业联合会（IDF）等国际组织的标准执行。
2．强化检测能力建设。（1）尽快缓解当前检测工作面临的突出矛盾。一是跨行业、跨地区调动和整合高效液相色谱仪等检测仪器设备，满足一线工作的需求；二是科技、工业和信息化等部门要加快组织开展相应仪器设备的国产化研制和开发；三是总结和推广错峰检验的办法，对挤奶、运输、入厂等环节全程监控、封闭运行的生鲜乳，先入厂再留样检验，保证生鲜乳及时销售和质量安全；四是科技和质检部门要牵头继续开展乳品中三聚氰胺快速检测方法的研发与论证，力争在较短时间内推广应用。（2）加快质检、农业等系统的检测能力建设。各级政府要根据新情况及未来需求，进一步加大投入，为质检、农业等系统添置必要仪器设备，改善检验检测条件。要重点加强基层检测能力建设，满足常规检测的需要。质检、卫生、农业、食品和药品监管等部门要加强协作，资源共享。（3）明确收费办法。生产企业、奶站对奶农销售的生鲜乳进行检测，不得收费。质检、农业部门按照各自职能，依法分别对乳制品生产企业和奶站进行三聚氰胺及其它有毒有害物质抽查或检测，所需经费由同级财政予以保障，不得向被检单位收费。企业委托检验机构检测的收费规定，由省级价格主管部门牵头制定。
3．健全质量管理制度。（1）完善乳制品检验制度。质检部门要加强乳制品质量安全监管，监督乳制品生产企业对原料进厂和产品出厂实施批批检验，对检出三聚氰胺及其它有害有毒物质的产品.立即责令企业召回、封存、销毁。（2）建立产品质量可追溯制度。从饲料供应到乳品生产、收购、加工、销售等各环节均应建立台账制度，如实记录产品来源、数量、质量、批次、日期等相关信息。质检、农业、工业和信息化、工商、商务等相关部门要按照职责分工，依法加强从生产到销售的全过程质量监管，对发现的问题区别不同情况，分别实施责令整改、产品召回、下架退市等处置措施。（3）建立严格的乳制品生产企业质量管理制度。所有乳制品生产企业要限期执行《乳制品企业良好生产规范（GB12693）》，三年内必须全部达到标准，达不到标准的，必须停产整顿。婴幼儿奶粉生产企业应当实施危害分析与关键控制点（HACCP）体系，并鼓励其他乳制品生产企业参照实施。（4）建立生鲜乳质量监管制度。农业部门要加强对生鲜乳生产、收购等环节的质量安全监管，对不合格生鲜乳及时进行无害化处理。（5）加强饲料和兽药质量安全监管。农业部门要监督饲料和兽药生产企业严格执行国家标准和技术规范，从源头上防止使用违禁药物和非法添加物。凡不符合国家标准的饲料和兽药，一律不得出厂销售。加大对饲料和兽药生产企业违法违规行为的打击力度，性质严重的，要依法停产整顿。
（二）重塑消费者信心。
1.及时公布信息。质检总局要及时公布乳制品三聚氰胺等有毒有害物质的检测信息，引导消费者理性消费。销售者要及时在明显位置公布合格和不合格乳制品品牌、批次等信息。新闻媒体要坚持及时、准确、公开、透明原则，加大对有关部门采取的政策措施、生产企业严格把关提高乳品质量等情况的宣传力度，积极回应社会关注热点，解疑释惑，对违法违规行为开展舆论监督，避免不实报道和恶意炒作。
2.维护消费者权益。质检部门要监督乳制品生产企业对2008年9月14日前生产的或未经批批检验三聚氰胺的所有乳制品进行清
理和检测，对经检验合格的乳制品，由企业加贴标识后销售。各地工商管理部门要会同商务部门，监督销售者将市场上不合格乳制品全部下架退市，并监督协调销售者对消费者购买的不合格乳制品凭实物办理退货。有关部门要畅通消费者投诉渠道，确保热线电话畅通，认真解答消费者咨询，及时受理、处理消费者投诉和举报，妥善解决消费纠纷。要严格执行复原乳标“复原乳”、巴氏杀菌乳标“鲜”、高温灭菌乳标“纯”的液态奶标识制度，维护消费者的选择权。
3.普及乳制品知识。卫生部门要组织专家和有关科研单位，通过广播电视、报刊杂志、印发知识手册等多种形式，广为宣传乳制品相关知识，做好健康咨询和答疑解惑工作。有条件的销售者要增设乳制品导购员和咨询台，免费发放科普材料。
（三）加快市场恢复与培育工作。
1.明确退货退款资金结算和不合格产品销毁办法。对销售者购进不合格乳制品支付的货款以及受理消费者退货垫支的资金，生产企业要与销售者及时结算和支付；销售者要在及时清算的基础上，保障生产企业的正常销售回款。销售者因资金困难或者生产企业因停产等原因，一时无法支付不合格乳制品退款的，分别由销售者和生产企业的所在地人民政府负责协调解决。由质检部门会同工业和信息化部门监督生产企业对不合格产品实施召回、封存，并会同环保部门及时进行无害化销毁处理。对下架退市的不合格乳制品，由工商部门会同商务部门监督销售者封存，在销售者与生产企业进行资金结算后，会同环保部门及时进行无害化销毁处理。
2.确保市场供应。有关部门要进一步做好乳制品市场监测日报工作，及时、准确地掌握市场供求和价格变化情况，指导企业扩大和恢复合格乳制品销售。引导工商企业联手采取灵活多样的销售方式，切实保障乳制品市场供应，恢复正常库存，做到不脱销、不断积极开拓中小城市和农村消费市场，依托企业购销网点和“万村千乡”等工程，加大对国产合格乳制品采购力度，做好农村乳制品配送工作。
3.维护市场秩序。有关部门要继续依法加大监督检查力度，定期对市场进行巡查，严厉打击掺杂使假、以劣充好、囤积居奇、哄抬物价等违法行为，维护市场秩序。进一步健全相关法律法规，依法加强对乳制品生产企业不良竞争行为的监管，及时查处低价倾销等恶性竞争行为。有关部门要建立乳制品生产和经营者不良记录，并定期予以公布。
4.继续推进学生饮用奶计划。完善和加强扶持政策，继续支持学生饮用奶奶源基地建设。农业部门要会同有关部门加强学生饮用奶定点生产企业的认定工作，确保产品质量安全。
（四）全面提升乳制品生产企业素质。
1.开展行业整顿。工业和信息化部要会同有关部门利用半年时间，在全行业组织开展整顿和规范工作，提高乳制品生产企业诚实守信、依法经营、履行社会责任的自觉性。对产品质量不合格、生产销售秩序混乱、质量保证体系不健全的企业，要限期整改或责令停产整顿；对不符合产业政策和行业准入条件或整改后仍达不到验收条件的企业，要依法关闭；对非法生产企业，要坚决取缔。整顿和规范期间，暂停乳制品加工新上项目（企业）的核准。要妥善处理重组及关闭企业的资产处置和职工安置等工作，同时要避免因企业关闭出现“卖奶难”问题，切实保护职工合法权益和奶农利益，维护社会稳定。
2.保持正常生产。（1）加强金融和财政支持。对诚信守法经营的乳制品生产企业符合信贷条件的贷款要求，金融机构要给予足额贷款支持；对因受婴幼儿奶粉事件影响、资金暂时周转困难的企业，金融机构要按规定给予流动资金贷款支持，对经金融机构同意展期的逾期贷款，免收罚息。中央财政对企业生鲜乳收购贷款，按照半年期银行贷款基准利率的一半，给予三个月贴息，地方财政也可给予贴息支持。具体贴息条件、标准和程序按财政部门规定执行。拓宽奶业直接融资渠道，对符合条件的企业发行债券和通过股票市场融资给予积极支持。（2）做好生鲜乳收购工作。有关部门要督促企业增强社会责任，切实履行收购合同，坚决制止随意拒收生鲜乳的行为，维护奶农利益。为确保质量安全，企业可通过派员全程监控，采取人盯人、人盯车、人盯站的“三盯”等措施，严把生鲜乳进厂关。（3）加强分类指导。地方各级政府要监督问题企业加快整改，验收合格后尽快恢复生产；对合格企业要加强管理，增加产品投放。不得不加区分一律要求所有乳制品企业停产整顿。
3.提高企业管理水平。乳制品生产企业要切实负起保证产品质量的责任，完善企业管理制度，加强职工的产品质量意识教育，自觉遵守法律法规和质量标准，做到制度健全、职责明确、管理到位、责任到人；要培养自主创新能力，提高产品开发能力和技术装备水平，努力降低能耗，加强资源综合利用和环境保护；要推进品牌战略，提高市场竞争力。
4.优化产业结构。严格执行乳制品产业政策，严格行业准入，防止盲目投资和重复建设，促进乳制品加工与生鲜乳生产协调发展，形成特色鲜明、协调发展的乳制品工业新格局。东北、华北、西北重点产区要调整优化产业布局，加快淘汰布局不合理、规模小、技术落后的产能；南方地区要根据当地实际条件，逐步扩大乳制品工业规模；大城市郊区要加快乳制品工业的现代化步伐。鼓励和支持企业通过资产重组、兼并收购、强强联合等方式，加快集团化、集约化进程，整合加工资源，提升产业水平。
（五）强化生鲜乳收购管理。
1.整顿和规范奶站。农业部要牵头组织好奶站专项整治行动，逐步建立生鲜乳收购管理的长效机制。要摸清全国奶站底数，坚决打击、取缔不法奶贩；严厉打击各种掺杂使假的违法行为，坚决杜绝添加三聚氰胺等有毒有害物质现象；规范生鲜乳收购秩序，及时查处压级压价、欺行霸市、强买强卖等行为。
2.提高奶站准入门槛。尽快提出奶站准入条件，实行生鲜乳收购许可证管理制度。只有取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社，才有资格开办奶站，奶站应当依法取得生鲜乳收购许可证。奶站法人要加强对奶站的管理，并承担相应的法律责任。对现有的个体奶站设定过渡期，逾期达不到开办要求的，要予以关停，具体办法由农业部制定。
3.实施标准化管理。由农业部牵头，参照《良好农业规范第8部分：奶牛控制点与符合性规范（GB/T20014.8）》，对奶站的基础设施、卫生条件、机械设备、检测手段、操作规范、人员素质等提出明确要求，到2009年底，全国奶站都要达到要求，实现标准化管理。对达不到要求的，要责令停业整顿或取缔。
（六）提高养殖水平。
1. 继续落实相关扶持政策。继续实施国发[2007]31号文件提出的各项奶业扶持政策，并进一步加大扶持力度。继续实施奶牛良种补贴和奶牛保险实行保费补贴政策，支持奶牛良种繁育场建设，研究完善优质后备母牛补贴办法，做好奶牛生产性能测定等基础工作。加强对奶牛养殖农户的信贷支持，开发适应奶业发展需要的金融产品，搞好金融服务。
2.对重点地区特别困难奶农实施临时救助政策。国家对倒奶严重地区的特别困难奶农实施临时救助补贴政策。当前，重点扶持内蒙古、河北、山东、山西、辽宁、河南6个省（区）特别困难的倒奶奶农，中央财政补贴资金采取切块一次性下达，由地方根据实际情况，结合地方财政补贴资金统筹安排使用。地方政府也要安排资金，加强对困难奶农的扶持。
3.推进规模化、标准化养殖。所有奶牛养殖场（小区）要限期执行《奶牛场卫生规范（GB16568）》，力争三年内达标，达不到标准的必须停产整顿。其他奶牛饲养户（点）要参照执行。农业部门要开展相应的技术规范培训。中央在现有奶牛规模化养殖建设投资规模的基础上，进一步加大中央预算内投资支持力度，支持奶牛主产区加快现有养殖场（小区）标准化改造和新建标准化规模养殖场（小区），改善奶牛养殖、防疫、挤奶、粪污处理等条件，提高饲养水平和生鲜乳质量。
4.做好奶牛养殖技术指导和服务。加强奶牛标准化养殖关键技术的推广，加大奶牛人工授精、选种选配等技术服务。加强奶牛疫病防控，重点加强对结核病、布氏杆菌等传染病的监测与疫牛的强制扑杀工作，继续对患病强制扑杀奶牛的，给予补贴。加快推广奶牛养殖环境污染治理相关技术，结合相关项目支持奶牛养殖户采用减排措施和粪污综合利用技术。
（七）推进产业化经营。
1.大力发展奶农专业生产合作组织。积极扶持奶农专业生产合作社、奶牛协会等奶农专业合作组织发展，使其在维护奶农利益、协商生鲜乳收购价格、为奶农提供服务等方面充分发挥作用。财政部门要加大对奶农专业合作组织的扶持力度。任何单位和个人不得侵犯奶农专业合作组织及其成员的合法权益。
2.建立合理的利益联结机制。大力发展以奶农为基础、养殖基地为依托、乳制品生产企业为龙头的奶业产业化经营方式，形成奶业产业链各环节相互促进、共同发展的格局。鼓励乳制品生产企业通过订单收购、建立风险基金、返还利润、参股入股等多种形式，与奶农结成稳定的产销关系、形成紧密的利益联结机制，更好地发挥企业的龙头带动作用。
3.规范生鲜乳交易行为。各地要建立由政府有关部门、行业协会、乳制品生产企业、生鲜乳收购者、奶畜养殖者代表等参加的生鲜乳价格协调机制，协商确定生鲜乳交易参考价格并定期公布，作为生鲜乳购销双方签订合同时的参考。各地价格、农业部门要加强指导，保证协调机制的正常运行。农业部要会同工商总局制定统一规范的生鲜乳购销合同示范文本，明确生鲜乳交易的数量、质量、价格、计价标准和违约责任等，由各地农业部门配合工商部门指导监督生鲜乳购销双方遵照执行。要依托现有机构和设施，逐步发展第三方检测体系，维护奶农利益。
（八）加强行业指导和法制建设。
1.加强行业指导。有关部门要加强对乳制品工业产业政策、乳制品加工行业准入条件执行情况的监督检查，并根据实际情况进行修订和完善。农业部要会同有关部门加快制订全国奶业发展规划，加强对奶业发展的行业指导。
2.加强监测预警。各地商务、价格、农业部门要加强对奶牛养殖、生鲜乳价格、乳制品市场及进出口的监测，及时分析预测市场发展趋势，做好预警和信息引导工作。
3.发挥行业协会作用。行业协会要认真履行在奶业发展中的协调、服务、维权、自律职能，充分发挥桥梁与纽带作用。
4.加强法制建设。认真贯彻落实《乳品质量安全监督管理条例》，加大对条例的宣传和执法力度。
四、责任与考核
（一）明确责任和分工。
1.明确市场主体责任。对婴幼儿奶粉事件，乳制品生产企业、奶站、奶农要引以为戒，视产品质量为生命，提高法律和道德意识，严格按照有关法律法规和质量标准从事生产经营活动。乳制品生产企业要认真履行社会责任，自觉接受监督，主动为奶农和消费者提
供技术咨询、科普宣传服务，树立企业良好形象。
2.强化地方政府责任。县级以上地方政府要对本行政区域内奶业发展和乳品质量安全负总责，切实加强领导，在做好婴幼儿奶粉事件处置工作、强化乳品质量安全监管的同时，加大对奶业的支持力度，制定并落实好恢复生产和促进奶业健康发展的各项政策措施。
3.认真履行部门职责。有关部门要按照职责分工，密切合作，加强行业指导，严格质量监管，尽快使奶业发展恢复到正常水平。农业部要加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理；质检总局要加强对乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督管理；工商总局要加强对乳制品销售环节的监督管理；卫生部负责乳制品质量安全监督管理的综合协调，统一发布乳品质量安全重大事故信息；工业和信息化部要加强行业整顿和规范工作，会同有关部门协调促进企业严格管理，建立正常的生产秩序；商务部要加强乳制品市场监测，保障市场供应；发展改革委、财政部要落实促进奶业发展的各项支持政策；人民银行、银监会要及时做好奶业贷款发放情况的监测、分析和指导工作；保监会要督促保险公司开展奶牛保险业务。监察部要按照有关法律法规和问责制的要求，加强对各部门落实职责情况的协调、监督与检查，对由于责任不到位、渎职、失职等原因造成严重后果的，要依法依纪追究相关人员的责任。
（二）强化纲要实施和考核。
有关部门要制定本部门落实本纲要的具体方案，并在职责范围内对执行情况进行监督检查。各地要结合实际情况制定纲要实施计划和相关政策措施，把各项任务分解落实。在2008年年底前，各地区要对贯彻实施纲要情况进行全面自查，并向国务院报告自查情况；在此基础上，由国务院办公厅组织对各地区进行督查。从2009年开始，各地区、有关部门每半年要对纲要的执行情况进行系统总结和评估，并将结果报送发展改革委，由发展改革委汇总后向国务院报告。每个年度，监察部要会同有关部门对各地区、有关部门执行纲要情况进行检查和考核。