清末法律改革取法日本的原因分析

刘红军
安徽大学法学院，合肥 (412008)


【摘 要】：中国古代传统法律以儒家宗法伦理价值为内在精神，以以刑为主、诸法合体的法律结构体系为其外部形式，这种传统法律曾经统治中国长达2000多年。伴随着震耳欲聋的枪炮声，20世纪初叶晚清政府从增强国力、延续其统治的愿望出发，开始法律变革，中国传统封建法律开始向近代资本主义法律转型。传统西方列强与日本都成为清廷羡慕与效仿的对象，而诸国之中，日本起到了非常重要的作用。为什么日本能对清末法律改革影响如此之大，本文将对此作出分析。

【关键词】:清末修律 取法日本 原因
一、清末推行法律改革的历史原因
鸦片战争后，中国被迫与英国、法国等西方列强签订了《天津条约》、《北京条约》等一系列不平等条约，割地、赔款使中国蒙受了极为惨重的损失。从此，自给自足的自然经济被打破，中国国门洞开，更加依赖于世界资本主义体系。中国实施清末修律的最直接动因主要来自西方资本主义列强的压力。赔款削弱了清政府的经济实力，大量的割地求和损害了清政府的领土主权，而众多的租界和领事裁判权的出让使得清政府偏安一隅的统治极为不安。
领事裁判权是帝国主义国家通过不平等条约在半殖民地国家取得的一项司法特权。它是帝国主义国家通过驻外领事等机构，对在半殖民地国家领土内的本国侨民，根据本国的法律行使司法管辖权的制度。根据不平等条约的规定，在中国享有领事裁判权的侨民，在成为民事、刑事诉讼中的被告时，只能由该国在中国的领事按其本国的法律裁判，中国司法机关无权过问。英国、美国、法国、意大利、俄国、德国、日本等20余个帝国主义列强先后通过条约或者援引最惠国待遇条款，相继在中国取得了领事裁判权。为了行使领事裁判权，帝国主义列强在中国设立了由其驻华领事充任审判官的领事法庭，审理轻微的民事和刑事案件。对于比较重大的民事和刑事案件，则由各国设在邻近中国的附属国法院或其本国法院审理。领事裁判权对国家属地优越权的侵犯，使中国的政治和法律遭到巨大损害。当中国公民成为民事或者刑事诉讼的被害人或者原告人时，其合法权益受到侵害却往往得不到法律的保护，而列强在华犯罪侨民或者民事侵权人往往受到庇护。其直接后果是，外国在华的不法侨民愈来愈横行霸道，无恶不作，中国人民的反抗愈演愈烈。
为了增强国家的实力，延续其统治，清政府绞尽脑汁，但甲午战争的失败使得以实业救国为目的的洋务运动成为了泡影，清政府不得不寻求制度救国的途径。戊戌变法的失败和日本在日俄战争中的胜利聚集了社会中大量要求学习烈强、改变法制的能量。清朝末年颇有影响的一些知识分子也积极呼吁变法。面对着各方面的压力，1902年5月13日，清朝的最高统治者终于发布谕旨:“现在通商交涉事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”
变法已成定局，清政府不得不派人出国，寻求良策。1905年，清政府派五大臣出洋考察西方，以求找到维系清政府集权统治的良方。修订法律大臣沈家本等人在1905年4月24日《删除律例内重法折》中指出：“方今改订商约，英、美、日、葡四国均允中国修订法律，首先收回治外法权，实变法自强之枢纽。臣等奉命考订法律，恭绎谕旨，原以墨守旧章，授外人以口实，不如酌加甄采，可默收长驾远驭之效。” [1]由此可见，清政府选择了以收回治外法权为突破口的变法自强。
二、取法日本的原因分析
1905年，清政府派载泽、戴鸿慈、端方、李盛钵、尚其亨五大臣分两路考察政治，一路赴日本、英国、法国、比利时等，一路赴美国、俄国、德国、意大利等。1907年，再次派考察政治大臣达寿、于式枚，分别考察日本、德国宪政。但是以从英美帝国主义手中收回治外法权为直接目的的清末法律改革为什么没有直接效法英美而是钟情于日本呢?
（一）维护君权在封建集权中的霸权
从五大臣分两路考察政治后的结论即刻明白，五大臣评价和取法西方的一个基本前提是“择各国政治之中与中国政体相宜者”，即以当时中国君权至上和中央集权政体作为评价西法的标准和决定采取何种态度的依据。戴鸿慈、端方考察美国后认为“美国以工商立国，纯任民权，与中国政体，本属不能强同”。[2]348载泽对英国考察后认为英国国王权力很小，行政权也归内阁所有，“英皇无形之影力”，且“其特色实在地方自治之严密”，故结论为“自非中国政体所宜”。[2]349（载泽、戴鸿慈考察日本后认为，“政柄操于君上，民无不通之隐君有独尊之权”。[2]347（大有一见如故和相见恨晚之感，这与清政府不谋而合。戴鸿慈考察德国后认为德国皇帝拥有广泛的权力，与中国最相似。在五大臣考察列强后，清政府出于保留封建君权的目的，做出了“远法德国，近采日本”的决定。清政府希望用皇权的意志和力量对社会进行改革和重组，运用列强先进的法制武器来巩固统治。
(二)日本胜利的巨大诱惑
除了维护君权在封建集权中的霸权外，日本在短短10年间取得了两次战争的巨大胜利也大大地刺激了国人。日本几十年前还是一个弱国，与西方列强交战还是战败国。但是明治维新、甲午战争，特别是日俄战争后，日本迅速崛起的现实极大地刺激了晚清政府和国内的知识界，变法成功的日本引起了国人的关注，其政治制度特别是法律制度自然成了同样急于摆脱尴尬地位的中国人效仿的对象。“甲午一战使向以天朝大国为尊的清王朝大为震惊，举国上下受到极大的刺激……其原因一是在历史上日本曾经为中国的藩属国，近代以来也一直受西方列强的欺凌，经过明治维新后其国力大增，不得不让清廷刮目相看……于是一部分忧国忧民的知识分子及青年急欲至日本探究日本速强的原因，而清廷中的一些大员也欲借鉴日本的经验，使中国的变法取得速效”。[3]“日本旧时制度，唐法为多。明治以后，采用欧法，不数十年，遂为强国。是岂徒慕欧之形式而能若是哉?其君臣上下同心同德，发愤为雄，不惜财力以编译西人之书，以研究西人之学，弃其糟粕而撷其英华，举全国之精神，胥贯注于法律之内，故国势日张。非偶然也”。[4]袁世凯等都认为取法日本可收事半功倍的效果。
(三)经济成本的原因
清末的财政状况非常吃紧，而战败赔款更是雪上加霜，贫穷的财政使得花在变法上的钱也是少之又少。由于地域较近，效法方便，晚清直隶籍重臣张之洞在其名著《劝学篇》里讲的十分明白：路近省费，易考察；文字、风俗相近，易懂和易仿行。在经济成本的影响下，张之洞，沈家本，袁世凯等朝廷大员都大力推动赴日留学，赴日留学与日剧增。中国官民对日本的游历和考察形成了留学以短期为主、长期为辅，游学以考察与听课相结合的相对固定模式。据统计，晚清数年间直隶地区赴日游学和游历两项人数总和累计达数千人之多，[5]由此可见留日之甚。
日本教习的较低薪水也是原因之一。除了派员赴日研习之外，清政府还直接从日本聘请教习赴华任教。同英美等国家的教习相比，除少数名教习以外，日本教习的薪水较低，这使得清政府更愿意聘请日本教习来华任教。根据日本外务省在明治四十二年所编的《清国佣聘本邦人名表》，月薪高于300元的日本教习仅占总人数的17％左右，而欧美教习的月薪普遍在300元以上。[6]
(四)翻译人才紧缺的原因
清末刑律改革过程中，外国刑法书籍翻译工作一直是修订法律馆的重要内容，但精通外文人才紧缺。如同梁启超所言：“日文发音少，所有发音在中文中都有，文法不复杂，大部分词汇与中文有关，60—70％的语言都用汉字书写。”[7]沈家本也说“各国法学各自为书，浩如烟海，译才难得，吾国中不多见”，“日本则我同洲、同种、同文之国，译和文非若西文之难也”。[8]从开馆译书到改革停止，据粗略统计，大约共翻译了103种法律书籍，其中日本占38种。大量日本刑法书籍的传人和发行，不仅清朝立法者懂得了西方资本主义刑法，而且社会各界也了解了中西刑法，有利于缓解刑律改革的社会阻力，扩大了社会影响，对修订刑律是一种大促进。正如沈家本所说：“夫今日法律之名词，其学说之最新者，大抵出于西方而译自东国。”[1]2153这样，由于翻译人才紧缺的原因，日本就成为了中国学习西法的最主要的国家。
(五)日本政府的推动
由于日本与我国同种，与我国民交往时排斥较小，也无宗教信仰的冲突，加之日本与我国国情相近，民俗相仿，日文也与中文相通较多，比西文易学，故甲午战争后我国人民在渴望变法救国的大环境下都愿意向日本学习。
日本政府出于削弱俄国在华的势力和影响，并最终称霸中国的需要，从明治维新后，特别是从1895年起加强了从外交上对清朝的经营，拼命向中国推销其变法成就，特别是政治法律制度，如时任日本驻华公使的矢野文雄就曾公开向日本政府建议倾全力吸纳清国留学生，这样做的好处是“修习法律、文学的学生等，必会依旧日本的制度来筹划清国将来的发展。事若至此我国势力在大陆的影响，岂不无可限量”![9]日本的劝诱，引起了急于变法的中国人的积极响应。就这样，在日本政府的推动下，中国出现了效法日本的浪潮。据学者统计清末民初留日的法政学生总数大致在4000人左右，可见当时取法日本之盛。
三、结语
清末救亡图存的法律变革中，传统的法律体系被船坚炮利迅速撕毁，清政府在惊慌失措中作了大量的尝试。在洋务运动和百日维新失败后，面对着国内外的巨大压力，清政府为了苟延残喘，不得不接受了变法的道路。在面对众多的岔路口时，被迫变法的清政府做出了取法日本的选择。为什么是日本而不是传统列强和法制先进的欧美诸国?看似偶然，实则必然。在不愿意变法的情况下，在没作好变法的精神准备下，在没对变法的困难作出充分的估计和应对下，在财力匮乏和人才奇缺的情况下，清政府被急于变法的社会推进了变法的时代洪流中，不得已选择了一条成本最低的道路。
这场变法以巩固清政府的中央集权为目的、以收回治外法权为直接动因，清政府怀着对未来的美好向往，在准备不足的情况下选择了一条成本最低的变法道路，而这一切又对变法的目的和效果埋下了隐患。清政府希望以最小的成本来巩固它的千秋大业，但却开启了中国法律向近现代转型的大门。清末法律改革最终体现为由国家最高统治者发动、通过自上而下的行政程序推行的全方位的法律变革。

参考文献：
[1]沈家本.历代刑法考[M].北京：中华书局，1985.
[2]张晋藩．中国法律的传统与现代化[M]．北京：中国民主与法制出版社，1996：348．
[3]丁相顺．晚清赴日法政留学生与中国法制近代化的再思考[J]．金陵法律评论，2001年春季卷。
[4]沈家本．寄移文存卷六•新译法规大全序[M]．北京：中华书局，1985．
[5]金淑琴．直隶省新式教育发展概况[M]．石家庄：河北人民出版社，1992：32．
[6]清华大学校史编写组•清华大学校史稿[M]．北京：中华书局，1981：17．
[7]费正清，刘广京．剑桥中国晚清史[M]．北京：中国社会科学出版社，1985：405．
[8]李贵连．沈家本传[M]．北京：法律出版社，2000：382．
[9]孙雪梅．清末民初中国人的日本观[M]．天津：天津人民出版社，2001：26．



陕西省人大常委会


陕西省财政预算执行情况及其他财政收支情况审计监督条例
陕西省人大常委会
2001.12.06



　　第一条为了规范和实施财政预算执行情况及其他财政收支情况的审计监督工作，根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的规定，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条本省行政区域内各级审计部门依法对财政预算执行情况及其他财政收支情况的审计监督，适用本条例。
　　第三条各级审计部门分别在省长、市长、县(市、区)长和上一级审计部门的领导下，负责对本级财政预算执行情况、其他财政收支情况以及下级人民政府预算执行情况和决算的真实、合法、效益进行审计监督。
　　第四条审计部门每年应当根据《中华人民共和国审计法》的规定，制定财政预算执行情况及其他财政收支情况年度审计计划，报本级人民政府批准后组织实施。
　　第五条审计部门对预算执行情况进行审计监督的主要内容：
　　(一)财政部门按照本级人民代表大会批准的本级预算，向本级各部门批复、下达预算的情况，预算执行中的调整和预算收支的变化情况；
　　(二)地方税务部门税收计划的完成情况，税收政策的执行情况，税收征管及各项税收的提退情况，其他收入的执行情况；
　　(三)财政部门及其他部门依照有关法律、法规、规章的规定，征缴国有资产经营收益、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、其他预算收入的情况，国有企业计划亏损的补贴退库情况，有预算收入的部门和单位收入上缴情况；
　　(四)财政部门按照年度预算、预算级次、预算程序、用款单位实际用款计划和进度，拨付本级预算支出的情况，预算结余结转下年的情况；
　　(五)财政部门依照有关法律、法规、规章和财政管理体制的规定，使用、管理上级财政补助资金、下级财政上解资金和上解上级财政资金、补助下级财政资金等转移支付的情况，以及办理结算的情况；
　　(六)本级各预算执行部门向所属单位批复预算的情况，执行年度支出预算、财政财务政策及制度的情况，管理、使用各种专项资金、基金、周转金的情况；
　　(七)各预算执行部门执行国家有关财政方面法律、法规的情况，部门相关内部控制制度的健全和有效情况；
　　(八)地方国库按照国家有关规定，办理各级预算收入的收缴、退库和预算支出的拨付情况；
　　(九)政府采购预算的执行情况。
　　第六条审计部门对其他财政收支进行审计监督的主要内容：
　　(一)财政部门依照有关法律、法规、规章的规定，管理和使用预算外资金的情况；
　　(二)其他预算执行部门依照有关法律、法规、规章的规定，管理和使用预算外资金的情况。
　　第七条审计部门对本级财政预算执行部门和下一级人民政府在预算执行和决算中，分配、使用上级财政补助资金和管理、使用其他资金的情况，可以定期进行专项审计。
　　第八条审计部门应当依照《中华人民共和国审计法》及相关法规、规章规定的审计程序，对财政预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。
　　第九条财政部门、地方税务部门和其他预算执行部门，在接受审计时，必须按照审计部门的要求，及时、真实、完整地提供审计资料。
　　第十条财政部门、地方税务部门和其他预算执行部门，在预算执行中应当及时向本级审计部门报送以下资料：
　　(一)经本级人民代表大会批准的年度预算，本级人民代表大会常务委员会批准调整的预算和财政部门向本级各部门批复、下达的预算，财政、税务等预算收入征收部门的年度收入计划，本级各部门向所属单位批复的预算；
　　(二)本级预算收支执行情况和预算外资金收支以及财政专项资金、基金和有偿使用财政资金收支的月报、季报和年度决算报表；地方税务部门税收计划完成情况的月报、季报和年度决算；
　　(三)财政部门、地方税务部门和其他预算执行部门制定的与财政收支、财务收支有关的文件，财政部门、地方税务部门年度工作总结等综合性资料，财政部门办理上下级结算的政策依据及其他相关资料；
　　(四)各部门汇总编制的本部门决算草案和决算。
　　实行电算化管理的部门，应当同时向审计部门提供电子计算机信息资料。
　　第十一条地方各级国家税务部门应当按月向所在地的审计部门提供共享税的征管情况和有关资料。
　　审计部门发现地方各级国家税务部门在税收征管工作中有违反法律、行政法规和国家税收政策的行为或者其他重大问题的，应当向上级审计部门和本级人民政府报告，并提出意见和建议。
　　第十二条财政部门、地方税务部门和其他预算执行部门召开的与预算执行和其他财政收支有关的会议，应当通知本级审计部门派员参加。
　　第十三条审计部门应当在法定职权范围内，依法对财政部门、地方税务部门和其他预算执行部门在预算执行和其他财政收支活动中违反国家规定和违反预算的行为，出具审计意见书或者作出审计决定。
　　被审计单位应当按照审计意见书或者审计决定的要求，做好整改工作，在审计决定生效之日起30日内将执行情况书面报告审计部门。
　　第十四条审计部门在审计中发现与法津、法规、规章相抵触的管理制度及其他重大问题，应当提出处理建议，报本级人民政府审查决定。
　　第十五条财政预算执行情况审计工作实行报告制度。
　　省级审计部门应当在每年6月底前，依法完成对上一年度省级预算执行情况及其他财政收支情况的审计，及时向省人民政府和审计署提交审计结果报告。
　　市、县(市、区)审计部门应当比上一级审计部门提前30日完成对本级上一年度预算执行情况及其他财政收支情况的审计，及时向本级人民政府和上一级审计部门提交审计结果报告。
　　各级人民政府应当每年及时向本级人民代表大会常务委员会提出对本级预算执行情况及其他财政收支情况的审计工作报告。必要时，本级人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
　　第十六条被审计单位违反本条例第十三条第二款规定，不执行审计意见书和审计决定的，由审计部门责令改正；拒不改正的，由审计部门提请本级人民政府责令改正，并依法对被审计单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
　　第十七条违反本条例规定的行为，法律、其他法规已有处理、处罚规定的，从其规定。
　　第十八条审计部门及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、隐瞒不报、玩忽职守的，由上级机关或者主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第十九条被审计单位对审计部门作出的审计决定不服的，可以向上一级审计部门或者本级人民政府依法申请审计复议。
　　第二十条本条例自公布之日起施行。