吉林市城市房屋拆迁管理条例实施细则
吉林省吉林市人民政府
吉林市城市房屋拆迁管理条例实施细则
吉林市人民政府令第１３８号
《吉林市城市房屋拆迁管理条例实施细则》，已经２００３年５月１２日吉林市人民政府第４次常务会议讨论通过，现予发布，自２００３年７月１日起施行。
市长刚占标
２００３年５月２０日
第一条 为加强城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设的顺利进行，根据《吉林市城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），制定本细则。
第二条 凡在昌邑区、船营区、龙潭区、丰满区以及国家、省、市级开发区国有土地上实施房屋拆迁的，均适用《条例》和本细则。
第三条 《条例》所称搬迁期限是指被拆迁人（含房屋承租人）和拆迁人在房屋拆迁补偿安置协议中约定或市建设委员会在裁决中规定的被拆迁人（含房屋承租人）完成搬迁事宜的期限。
搬迁期限不得超过市城市房屋拆迁管理办公室核准的拆迁期限。
第四条 《条例》第四条所称市房屋拆迁管理机构是指市城市房屋拆迁管理办公室。其主要职责是：
（一）受理房屋拆迁许可证、房屋拆除许可证的申请，核准拆迁范围和拆迁期限，发布拆迁公告。核准延期拆迁、延长暂停拆迁期限；
（二）拆迁委托合同的备案和尚未完成拆迁补偿安置建设项目转让的管理；
（三）国家、省、市政府投资建设项目的拆迁普查；
（四）受理拆迁裁决的申请；
（五）法律、法规、规章授予和市建设委员会委托行使的其他管理职责。
第五条 《条例》第六条第三款中市城市房屋拆迁管理办公室批准的延长拆迁期限最长不得超过１８０日。
第六条 《条例》第七条第一款中具有房屋拆迁资格的单位是指取得省建设厅核发的房屋拆迁资格证书并具有独立法人资格的单位。
其他任何单位或个人不得作为拆迁人进行拆迁。
《条例》第七条第三款规定的拆迁委托合同应明确委托双方在拆迁补偿安置中的权利、义务及法律责任等事项。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起１５日内，将房屋拆迁委托合同报市城市房屋拆迁管理办公室备案。
被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。
第七条 从事房屋拆迁工作的人员，必须通过市城市房屋拆迁管理办公室组织的有关法律、法规和业务知识的培训考核，取得市建设委员会颁发的拆迁工作人员上岗证后，方可实施拆迁工作。
第八条 签订房屋拆迁补偿安置协议时，拆迁人未使用省建设厅统一监制的房屋拆迁补偿安置协议书的，被拆迁人（含房屋承租人）有权拒绝签订协议和搬迁。
第九条 政府投资建设的道路、桥梁、河道、防洪墙、给排水设施、广场、绿地等市政公用设施项目本身占地需要拆迁房屋的，应通过招标、协议等方式确定具有房屋拆迁资格的单位实施拆迁。该拆迁单位作为拆迁人与被拆迁人（含房屋承租人）签订房屋拆迁补偿安置协议，并承担相应法律责任。
第十条 拆迁具有合法产权证照的房屋，拆迁当事人就拆迁补偿安置事宜未达成协议以及拆迁未超过批准期限的临时建筑（浮房），其住用人在拆迁期限内拒绝搬迁的，由市建设委员会依法裁决。
被拆迁人、房屋承租人或其他住用人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，市人民政府可责成市城市管理行政执法局组织实施强制拆迁，市建设委员会也可依法申请人民法院强制拆迁。
第十一条 拆迁违章建筑、超过批准期限的临时建筑，其住用人在拆迁期限内拒绝搬迁的，由市城市管理行政执法局依法处罚并予以拆除。
第十二条 拆迁未超过批准期限的临时建筑（浮房），不予实行产权调换。
第十三条 《条例》第十七条第三款中实行货币补偿的，拆迁人将房屋拆迁补偿安置协议书、房屋产权证照等材料报市城市房屋拆迁管理办公室审核后，由被拆迁人或房屋承租人持身份证、房屋拆迁补偿安置协议书等证明到指定银行取款。
第十四条 房地产市场价格是指估价时点的估价对象在无任何权利限制条件下的房地产市场上最可能形成的价值或价格。
《条例》所称房地产市场评估价格是指房地产评估机构遵循估价原则，综合分析影响房地产价格的因素，对估价对象的房地产市场价格进行评定估算的价格。评估时，不考虑抵押权等他项权利的影响，不考虑租赁权及其他权利限制的影响。
第十五条 拆迁人不按《条例》第十九条第二款的规定，搬迁时未一次性支付被拆迁房屋货币补偿费的，被拆迁人（含房屋承租人）有权拒绝搬迁。
第十六条 被拆迁人选择房屋产权调换的，可以由被拆迁人自行选择产权调换用房，也可以要求由拆迁人提供安置用房。被拆迁人自行选择产权调换用房的，安置用房的房价中与被拆迁房屋评估金额的等值部分由拆迁人支付；超过部分由被拆迁人自行承担；不足部分由拆迁人在被拆迁人搬迁后１０日内支付给被拆迁人。
第十七条 用于产权调换的现房，其价值应不低于被拆迁房屋补偿金额。
用于产权调换的现房价值高于被拆迁房屋补偿金额，被拆迁人无能力缴纳差价的，由拆迁人另行确定所调换房屋的地点和状况，其安置地点与拆迁地点的区位类别按下列规定执行：
（一）拆迁地点属一级区位的，可安置在二、三级区位；拆迁地点属二级区位的，可安置在三、四级区位；拆迁地点属三级区位的，可安置在四级区位；拆迁地点属四级以下区位的，在原区位安置。
拆迁当事人另有约定的，从其约定。
第十八条 《条例》第二十条第二款中用于产权调换期房的平面图是指经规划行政主管部门审核批准的建筑设计平面图。
第十九条 《条例》第二十条第三款中办理产权调换房屋所有权证所需的税费按下列规定办理：
（一）相当于被拆迁房屋补偿金额部分的费用，由拆迁人承担；
（二）超过被拆迁房屋补偿金额部分的费用，由被拆迁人承担。
第二十条 被拆迁人按《条例》第二十二条第二款规定选择评估机构的，评估费用由被拆迁人预交，在签订房屋拆迁补偿安置协议时，拆迁人将其中一次评估的费用支付给被拆迁人。
拆迁当事人选择不同评估机构的评估结果的允许误差范围为３％。
第二十一条 评估机构应当严格依照《中华人民共和国房地产估价规范》等规定对被拆迁房屋和产权调换房屋进行评估，向评估委托人出具估价报告，并有义务向拆迁当事人说明估价的依据、选用的评估方法、评估结果产生过程等。
评估机构在拆迁人取得房屋拆迁许可证前，对被拆迁房屋和产权调换房屋进行评估的，该估价报告不得用于房屋拆迁补偿安置。
拆迁当事人应当如实向评估机构提供评估所需的资料，并协助评估机构开展现场勘查。因拆迁当事人不予配合造成估价结果失实的，评估机构不承担相应责任。
第二十二条 拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁非住宅房屋，租赁双方没有约定的，被拆迁人与房屋承租人选择货币补偿时，租赁关系终止，并按下列标准支付货币补偿费：
（一）属于公企房屋的，按市场评估价格的７０％补偿给承租人，３０％补偿给被拆迁人；
（二）原公企房屋拆迁前，产权人或承租人有一方发生变更的（包括变更后仍执行政府定价租金标准的），按市场评估价格的１００％补偿给被拆迁人。
公企房屋的确认，由市房地产行政主管部门负责。
第二十三条 《条例》第二十七条所称生活特殊困难户必须符合下列条件：
（一）被拆迁人（公房系房屋承租人）有市民政局核发的城市居民最低生活保障金领取证；
（二）被拆迁人或房屋承租人（含配偶）在本市（含集体土地）没有其他正式房屋；
（三）被拆迁房屋具有合法产权证照，建筑面积低于４０平方米。
第二十四条 生活特殊困难户的补偿安置，按下列规定办理：
（一）拆迁私有住宅房屋，安置房屋产权归被拆迁人所有，互不结算产权调换的差价；
（二）拆迁公有住宅房屋，安置房屋产权归被拆迁人所有，互不结算产权调换的差价，被拆迁人与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。
安置地点按本细则第十七条的规定办理。
第二十五条 《条例》第三十一条规定的各项补助费标准为：搬迁补助费按户（私房按产权证、公房按租赁使用证计户）一次性发放，每户４００元；实行产权调换的，临时安置补助费（含越冬采暖补助费）按被拆迁房屋建筑面积计算，每平方米每月６元。补助费由被拆迁人（公房由房屋承租人）领取。
被拆迁人未按协议约定的搬迁期限完成搬迁的，每超过２天扣发１个月临时安置补助费，但最多不得扣发超过３个月（含本数）的临时安置补助费；被强制拆迁的，不予发放各项补助费。
因拆迁人的责任延长过渡期限的，拆迁人应自逾期之月起，按被拆迁房屋建筑面积每平方米每月１２元的标准支付临时安置补助费（含越冬采暖补助费）。
第二十六条 拆迁实行产权调换的非住宅房屋，造成停产、停业的，拆迁人应对被拆迁人每月支付被拆迁房屋补偿金额８‰的停产、停业经济补偿费。
因拆迁人的责任延长过渡期限的，拆迁人应自逾期之月起按月支付给被拆迁人被拆迁房屋补偿金额１．２％的停产、停业经济补偿费。
第二十七条 拆迁非住宅房屋，被拆迁人（公房系房屋承租人）未按协议约定的搬迁期限完成搬迁的，不予发放搬迁补助费，每超过５天扣发１个月停产、停业经济补偿费，但最多不得扣发超过３个月的停产、停业经济补偿费。
被强制拆迁的，不予发放搬迁补助费，并扣发６个月停产、停业经济补偿费。
第二十八条 本细则第二十五条、第二十六条涉及的按月发放的各项拆迁补助费不足半个月的，按半个月计算；超过半个月的，按一个月计算。
第二十九条 本细则由市建设委员会组织实施。
第三十条 各县（市）房屋拆迁管理工作可参照本细则执行。
第三十一条 本细则自２００３年７月１日起施行。２０００年５月１５日起施行的《吉林市城市房屋拆迁货币补偿安置办法》、２００２年３月２６日起施行的《吉林市人民政府关于城市房屋拆迁管理的若干规定》同时废止。
杨朝霞 北京林业大学
关键词: 环保机关/环境民事公益诉讼/环境权/原告/正当性
内容提要: 环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环保机关提起环境民事公益诉讼奠定了理论上的正当性基础。环境权是环境公益诉讼最核心的权利基础，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），在国家层面正式确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。[1]2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境保护法庭提起云南首例环境民事公益诉讼案，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。[2]对此，我们不禁要问：(1)环保机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费？(2)作为行政主体的环保机关何以能“摇身一变”成为环境民事公益诉讼的原告？以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环保机关以民事主体身份提起环境诉讼的正当性问题予以论证和说明，以求教于同仁。
一、环境公共利益的类型化：公众性环境公益和公共性环境公益
以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益（均可因环境侵害而遭受损害）分为三大类型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有时还包括精神利益），因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能（清洁空气和水源的提供等）、调节功能（涵养水源、调节气候等）。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。[3]
1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件（through environment）的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性（环境受害者或环境付出者众多）、分散性（分属于分散的不同个体）、累加性（系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性）、拟制性[4]等特征。(4)从法律保护方式上看，这种公益本可作为私益分别进行保护和救济，制度上之所以拟制为公益（“准公益”），是因为将这种多人私益进行群体性保护，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。
2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(to environment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值（源于自然资源的财产性）。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。[5]例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性（不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异）、客观性（客观上存在而非人为拟制）、公共性（非排他性和一定的非竞争性）、包容性（公益包容私益而非私益的叠加）、广泛性（牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益）、弱私性（对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此）等。初级侵害对象：环境利益 次级侵害对象：人身和财产利益
上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。[6]例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损（如图1所示）。[7]不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。
当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环保机关、检察机关等可给予支持（支持起诉）。环境受害者还可通过请求环保机关进行行政调处，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由（可放弃起诉）的角度出发，环保机关除了对其进行支持起诉外，[8]不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环保机关当前的人员配备也无法胜任这样繁重的任务。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的保护呢？换言之，是否需要环保机关为维护公共性环境公益而提起民事诉讼呢？
二、现行法律制度力不从心：公共性环境公益维护告急
公共性环境公益（以下简称为环境公益）自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境危机出现以后，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的保护和救济：
（一）环境民事制度“捉襟见肘”[9]
其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的保护范围之外。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发（自然资源私有时）而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。[10] 再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的保护。
其二，人格权制度的不足。人格权制度对环境公益的保护范围和保护程度十分有限。环境侵害会损害物质性人格权，[11]于是，我们可运用人格权请求权和侵权救济制度而间接保护环境公益，问题是环境侵害还会损害舒适和自然景观方面的环境公益，可对于景观享受而言，已远远超出了现行人格权制度的保护能力。
其三，相邻权制度的不足。首先，相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理，主张环境利益须满足以下两个条件：(1)彼此为不动产相邻人；(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。因此，当环境侵害来源于非相邻不动产权利人，[12]或造成环境侵害的不动产属于国家所有，[13]以及其利益主张与不动产权利行使无关时，[14]便不能运用相邻关系来处理了。[15]其次，相邻权难以保护较高层次环境利益。相邻权的享有以“必要方便”（最低限度的方便）为前提，对于较高要求的环境利益（如景观欣赏利益），相邻权制度便难以提供保护。再次，相邻权的权利效力有限。相邻权并非一种独立的权利，只是不动产物权的-种限制或扩张而已，即使可依相邻权维护环境利益，也会由于缺乏直接充分的权源而难以提供有力的保护。
其四，地役权制度的不足。地役权的适用范围有限，难以保护基本的环境利益。对于相邻关系中涉及的必要性环境利益，如必要的通风、采光利益，地役权并不适用。地役权的取得需支付对价，这可能不利于对环境利益的保护。另外，地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约，在维护环境利益上具有局限性。
（二）环境行政制度“鞭长莫及”
环境的公共性、环境资源利用的外部性，使得市场机制在环境保护方面或者容易出现“失灵”或者由于交易成本太高而难以广泛应用，于是，由政府机关来开展环境保护便是最经济、也是最通行的做法。然而，环境利益具有多维性和多层次性，需要多元的力量和多维的机制去维护，单纯依靠环保机关的行政监管活动—即使其依法行政、勤勉执法、恪守中立，杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为一一也难以实现对环境利益的充分和有效保护：
其一，环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法，环保机关有对环境保护进行统一监督管理的职权，但由于受立法局限性的影响，具体到某些特殊领域和具体事务时，环保机关却无相应的职权。例如，现行环境立法并未赋予我国环保机关对光污染进行监督管理的职权，根据“法无授权即禁止”的公权配置原则，对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题，环保机关无权干预。换言之，根据现行立法，某些环境公益可能被排除在环境行政机关的保护范围之外。
其二，环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关，环保机关拥有多项行政权力，如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是，为控制权力的过分扩张，法律通常规定了权力启动的条件。例如，环境影响轻微的建设项目（如散户养猪）不必启动环境影响评价程序。再如，只有建设项目排污超标或违反总量控制时，方可启动限期治理程序，环保机关才可对其责令限期治理或责令关闭。问题是即使单个污染源只造成轻微的环境影响，能实现达标排污（包括浓度和总量达标），但若在同一区域存在多个污染源，也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故，以致损害环境公益。[16]对于这些行政合法却客观上造成或可能造成环境损害的分散型排污者，环保机关却无权责令其限期治理，[17]更无权对其实施行政处罚。
其三，环境执法手段的不足。在现行法律框架下，通常的环保行政手段为行政许可、行政命令（如责令限期治理）和行政处罚等，暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权，更无行政强制执行权。也就是说，环境执法的强制性相当有限，如即使环保机关做出了责令限期治理和行政处罚等行政决定，若相对人（污染企业）拒不履行，环保机关也只能申请法院强制执行，而法院对此的执行率一般较低。再者，抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，已成为企业普遍存在的侥幸心理。处罚限额过低、[18]“一事不再罚”的原则（缺乏按日计罚制度），也无形中滋生和助长了违法企业的嚣张气焰。
其四，环境执法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政权不应过多干预私人的自由空间；此外，依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。例如，环境行政罚款往往受到“上限”的封顶，故对违法企业的罚款，在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如，行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷，但一般不能主动介入纠纷，更不能自行责令相对人一方承担环境民事责任。申言之，对于环境违法企业，环保机关只能在法定权限的范围内开展行政执法，追究其行政违法责任。但是，对于企业所造成的公共环境损害，却无权运用行政权力，通过行政命令责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损失，环境监管部门却无权进行补救。
（三）环境诉讼制度“爱莫能助”
环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段，不过，从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看，环境执法为“上游”和“中游”措施，环境司法则为“中游”和“下游”手段，即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而，根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。鉴于司法的被动性、准人性、成本性等特征，使得现行司法手段捉襟见肘，不能对环境公益的维护提供后续的保障：