城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例
郑书宏 卢宇
成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。
案情介绍：
1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。
法律分析：
本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：
一、限期拆除建筑决定的性质
行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。
二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析
本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。
三、关于本案行政处罚的时效
时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。
四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析
根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。
①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。
四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
广东省海洋与渔业局开放型人工鱼礁管理规定
广东省人民政府
广东省海洋与渔业局开放型人工鱼礁管理规定
（广东省海洋与渔业局2008年8月25日以粤海渔〔2008〕128号发布自2008年10月1日起施行）
第一条 为加强本省开放型人工鱼礁的建设管理，保护海洋生态环境，增殖渔业资源，促进休闲渔业的发展，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》等法律法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 在本省所辖海域内，从事开放型人工鱼礁建设、开发利用和保护管理等活动，适用本规定。
第三条 本规定所称开放型人工鱼礁是指由公民、法人或其他组织投资建设，以海洋生态环境保护、渔业资源增殖和休闲渔业等生态型开发利用为目的，设置在沿岸水域的人工鱼礁。
第四条 开放型人工鱼礁建设实行保护与开发并重的原则，以保护海洋生态环境为主，在合理开发海洋资源的同时，维护海洋生态环境。
第五条 开放型人工鱼礁建设应当符合全省和地方开放型人工鱼礁建设规划。
省海洋与渔业行政主管部门会同有关部门编制全省开放型人工鱼礁建设规划。县级以上地方人民政府海洋与渔业行政主管部门根据全省开放型人工鱼礁建设规划编制地方开放型人工鱼礁建设规划。
第六条 鼓励公民、法人或其他组织投资建设开放型人工鱼礁。投资者享有人工鱼礁的经营管理权，经营所得归投资者所有。
第七条 省海洋与渔业行政主管部门负责全省开放型人工鱼礁建设的审批和开放型人工鱼礁经营的监督管理。
县级以上海洋与渔业行政主管部门负责所管辖海域开放型人工鱼礁的审核和开放型人工鱼礁经营的监督管理。
第八条 申请建设开放型人工鱼礁，应当拥有相应海域的海域使用权。
第九条 建设开放型人工鱼礁，应当向县级以上海洋与渔业行政主管部门提出申请，并提交以下申请材料：
（一）开放型人工鱼礁建设利用申请书；
（二）海域使用权证书；
（三）相关资信证明材料，包括投资者身份证明与申请建设利用规模相适应的资金证明；
（四）海洋工程环境影响评估报告；
（五）法律法规规定的其他材料。
第十条 县级以上海洋与渔业行政主管部门受理开放型人工鱼礁建设申请后，应将审查意见和全部申请材料逐级上报，由省海洋与渔业行政主管部门批准。
省海洋与渔业行政主管部门在核准开放型人工鱼礁建设前，应将申请单位、拟建鱼礁位置等事项进行公告。
开放型人工鱼礁及其他配套设施的设置不得妨碍航行、军事设施、海底管道及缆线等的使用。
第十一条 开放型人工鱼礁建设项目的变更，应当报省海洋与渔业行政主管部门批准，申请程序按照本规定第十条办理。
拍卖、转让、出租、抵押开放型人工鱼礁经营管理权的，须经省海洋与渔业行政主管部门同意，并办理有关手续。
第十二条 开放型人工鱼礁区的经营期限应与相应海域使用权的期限相衔接。
第十三条 开放型人工鱼礁所在海域应征海域使用金按年度逐年征收。
开放型人工鱼礁区海域使用金的减免按照《中华人民共和国海域使用管理法》第三十六条确定。
第十四条 开放型人工鱼礁应当按照《人工鱼礁建设技术规范》进行设计、投放礁体。其他配套设施按照建设利用方案和保护方案进行建设。
县级以上海洋与渔业行政主管部门根据《广东省人工鱼礁工程竣工验收规定》、建设利用方案和保护方案，负责该行政区域毗邻海域开放型人工鱼礁礁体及其他配套设施工程竣工验收的监督检查工作。
第十五条 经营管理者有保护开放型人工鱼礁所在海域生态环境的义务。
鼓励开放型人工鱼礁经营管理者依据全省增殖放流规划制定放流计划。
第十六条 鼓励经营管理者开展生态养殖、休闲渔业、人工繁育等生态型项目，建立协调的生态经济模式。
第十七条 经营管理者必须制定相应的开放型人工鱼礁保护和经营管理细则，报省海洋与渔业行政主管部门备案。
第十八条 在开放型人工鱼礁所在海域内获取水产品，必须采取垂钓、手工采集等形式，不得破坏渔业资源。
第十九条 在开放型人工鱼礁所在海域内进行垂钓、观光、潜水等活动应当符合有关安全要求，保障人身安全。
第二十条 进入开放型人工鱼礁区从事垂钓、观光、潜水等活动，应当征得经营管理者同意。
第二十一条 严禁在开放型人工鱼礁区内进行爆破、挖砂、炸鱼、电鱼、毒鱼、拖网等破坏礁体及资源环境的行为活动。
第二十二条 严禁在开放型人工鱼礁区内排放油污、生活污水、固体废弃物等。
第二十三条 因公益需要征用开放型人工鱼礁所在海域及礁区内其他相关设施时，经营管理者应当积极配合。
对因公益需要征用而造成直接经济损失的，开放型人工鱼礁经营管理者可按照国家有关规定申请经济补偿。
第二十四条 对有关开放型人工鱼礁管理违法行为的处罚依照《广东省人工鱼礁管理规定》以及其他法律、法规及规章执行。
第二十五条 本规定自二ΟΟ八年十月一日起实施。由省海洋与渔业行政主管部门负责解释。