国务院办公厅


国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见

国办发〔2012〕42号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
近年来，各地区大力发展以林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用等为主要内容的林下经济，取得了积极成效，对于增加农民收入、巩固集体林权制度改革和生态建设成果、加快林业产业结构调整步伐发挥了重要作用。为加快林下经济发展，经国务院同意，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在保护生态环境的前提下，以市场为导向，科学合理利用森林资源，大力推进专业合作组织和市场流通体系建设，着力加强科技服务、政策扶持和监督管理，促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展，为实现绿色增长，推动社会主义新农村建设作出更大贡献。
（二）基本原则。坚持生态优先，确保生态环境得到保护；坚持因地制宜，确保林下经济发展符合实际；坚持政策扶持，确保农民得到实惠；坚持机制创新，确保林地综合生产效益得到持续提高。
（三）总体目标。努力建成一批规模大、效益好、带动力强的林下经济示范基地，重点扶持一批龙头企业和农民林业专业合作社，逐步形成“一县一业，一村一品”的发展格局，增强农民持续增收能力，林下经济产值和农民林业综合收入实现稳定增长，林下经济产值占林业总产值的比重显著提高。
二、主要任务
（四）科学规划林下经济发展。要结合国家特色农产品区域布局，制定专项规划，分区域确定林下经济发展的重点产业和目标。要把林下经济发展与森林资源培育、天然林保护、重点防护林体系建设、退耕还林、防沙治沙、野生动植物保护及自然保护区建设等生态建设工程紧密结合，根据当地自然条件和市场需求等情况，充分发挥农民主体作用，尊重农民意愿，突出当地特色，合理确定林下经济发展方向和模式。
（五）推进示范基地建设。积极引进和培育龙头企业，大力推广“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”运作模式，因地制宜发展品牌产品，加大产品营销和品牌宣传力度，形成一批各具特色的林下经济示范基地。通过典型示范，推广先进实用技术和发展模式，辐射带动广大农民积极发展林下经济。推动龙头企业集群发展，增强区域经济发展实力。鼓励企业在贫困地区建立基地，帮助扶贫对象参与林下经济发展，加快脱贫致富步伐。
（六）提高科技支撑水平。加大科技扶持和投入力度，重点加强适宜林下经济发展的优势品种的研究与开发。加快构建科技服务平台，切实加强技术指导。积极搭建农民、企业与科研院所合作平台，加快良种选育、病虫害防治、森林防火、林产品加工、储藏保鲜等先进实用技术的转化和科技成果推广。强化人才培养，积极开展龙头企业负责人和农民培训。
（七）健全社会化服务体系。支持农民林业专业合作组织建设，提高农民发展林下经济的组织化水平和抗风险能力。推进林权管理服务机构建设，为农民提供林权评估、交易、融资等服务。鼓励相关专业协会建设，充分发挥其政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。加快社会化中介服务机构建设，为广大农民和林业生产经营者提供方便快捷的服务。
（八）加强市场流通体系建设。积极培育林下经济产品的专业市场，加快市场需求信息公共服务平台建设，健全流通网络，引导产销衔接，降低流通成本，帮助农民规避市场风险。支持连锁经营、物流配送、电子商务、农超对接等现代流通方式向林下经济产品延伸，促进贸易便利化。努力开拓国际市场，提高林下经济对外开放水平。
（九）强化日常监督管理。严格土地用途管制，依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍乱伐、毁坏林木。要充分考虑当地生态承载能力，适量、适度、合理发展林下经济。依法加强森林资源资产评估、林地承包经营权和林木所有权流转管理。
（十）提高林下经济发展水平。支持发展市场短缺品种，优化林下经济结构，切实帮助相关企业提高经营管理水平。积极促进林下经济产品深加工，提高产品质量和附加值。不断延伸产业链条，大力发展林业循环经济。开展林下经济产品生态原产地保护工作。完善林下经济产品标准和检测体系，确保产品使用和食用安全。
三、政策措施
（十一）加大投入力度。要逐步建立政府引导，农民、企业和社会为主体的多元化投入机制。充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用，重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设，促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。通过以奖代补等方式支持林下经济优势产品集中开发。发展改革、财政、水利、农业、商务、林业、扶贫等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道，对符合条件的项目予以支持。天然林保护、森林抚育、公益林管护、退耕还林、速生丰产用材林基地建设、木本粮油基地建设、农业综合开发、科技富民、新品种新技术推广等项目，以及林业基本建设、技术转让、技术改造等资金，应紧密结合各自项目建设的政策、规划等，扶持林下经济发展。
（十二）强化政策扶持。对符合小型微型企业条件的农民林业专业合作社、合作林场等，可享受国家相关扶持政策。符合税收相关规定的农民生产林下经济产品，应依法享受有关税收优惠政策。支持符合条件的龙头企业申请国家相关扶持资金。对生态脆弱区域、少数民族地区和边远地区发展林下经济，要重点予以扶持。
（十三）加大金融支持力度。各银行业金融机构要积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务，加大对林下经济发展的有效信贷投入。充分发挥财政贴息政策的带动和引导作用，中央财政对符合条件的林下经济发展项目加大贴息扶持力度。
（十四）加快基础设施建设。要加大林下经济相关基础设施的投入力度，将其纳入各地基础设施建设规划并优先安排，结合新农村建设有关要求，加快道路、水利、通信、电力等基础设施建设，切实解决农民发展林下经济基础设施薄弱的难题。
（十五）加强组织领导和协调配合。地方各级人民政府要把林下经济发展列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施；要实行领导负责制，完善激励机制，层层落实责任，并将其纳入干部考核内容；要充分发挥基层组织作用，注重增强村级集体经济实力。各有关部门要依据各自职责，加强监督检查、监测统计和信息沟通，充分发挥管理、指导、协调和服务职能，形成共同支持林下经济发展的合力。
各地区、各部门要结合实际，研究制定贯彻落实本意见的具体办法，加强舆论宣传，加大扶持力度，努力营造有利于林下经济健康发展的良好环境。


国务院办公厅
2012年7月30日












论我国农业补贴制度的和谐构建（上）——基于生存权与发展权平等的理论逻辑

余劲松* 李长健**


内容提要：生存和发展问题是人类自身最基本的问题。在探究农业补贴法律制度的源起与发展的基础上，结合农业补贴的国际环境，要达到农民生存权与发展权平等，只有探求互补性权利义务和互补性权利义务规则才是根本解决之道。因此要基于中国国情和国力的考察，构建以生存权和发展权平等为中心，融“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”以及创新性的“白箱”四位一体的农业补贴法律制度体系。

主题词：农业补贴；生存权；发展权；互补性权利义务；“白箱”

农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农”问题严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中，中国加入WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，使得中国农业发展也面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，建立起农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。
一、农业补贴法律制度的源起与发展
农业补贴法律制度正式起源于20世纪30年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自19世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在30年代初，罗斯福政府实施“新政”，制定以支持农民收入为目标的《农业调整法》，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。[①]
农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于1962年欧共同体“共同农业政策”（CAP，Common Agriculture Policy ）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后50年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自20世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行了一定程度的保护政策，农业补贴法律制度开始在很多国家得以建立和发展。只不过由于各国经济实力和经济产业特点的差异，各国对农业实现保护的力度和方式都不尽相同。
从中国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”出现之后，中国的农业补贴经历了大致分为三个阶段。第一阶段是十一届三中全会以前，这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己补贴自己；第二阶段是十一届三中全会召开后至入世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响；第三阶段是入世后至今，在这一阶段中国补贴政策虽仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织规则的前提下实施。
进入21世纪以来，农业补贴法律制度得到更多的关注：2001年11月多哈世贸组织第四次部长级会议通过了《多哈宣言》，农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等8个议题被确定为“多哈”回合的谈判领域。2004年8月1日达成的农业谈判模式框架，是WTO新一轮谈判取得的阶段性成果之一。主要涉及国内支持、出口补贴、市场准入等3项基本内容。2005年12月18日，达成的香港《部长宣言》取得了较大成果：发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴，2013年前取消所有出口补贴。2006年6月22日，WTO 公布了多哈回合谈判中农业和非农产品市场准入问题的协议草案，但协议草案历经 6 月、7 月两次部长级会议谈判破裂，2006年7月24日，WTO总干事拉米决定中止多哈回合全球贸易谈判。
二、我国农业补贴面临的国际环境
随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒、反倾销特殊保障条款等已经成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。
（一）国际农业贸易环境的复杂性
在WTO启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程后，又经历了坎昆会议等阶段。由于农业的特殊性和国家间利益的分歧，国际农业环境仍然相当复杂，主要体现在下面三个方面：
从关税壁垒问题体现的国际农业环境复杂性来看，乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒——关税壁垒在一定程度上有所下降，但一些国家农产品的关税仍然较高，发达国家关税升级现象也成为中国在农业补贴面临国际贸易环境时值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。因此，目前的国际农业环境现状存在着复杂性，对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。美国、欧盟等将过去属于“黄箱”政策的补贴措施转化为“绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。
从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：（1）食品安全动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律法规和标准体系，这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。（2）质量标准食品标签和包装要求。（3）环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求和标签要求、IS014000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。（4）新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。
从反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒方面体现的国际农业贸易环境复杂性来看，中国自1996年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家，据统计从1979年中国出口的糖在欧盟被反倾销调查起，截止到2003年，已经有超过30个国家和地区对中国出口产品发起近500余起反倾销和保障措施调查，涉及4000多种商品，影响中国出口贸易额超过150多亿美元。不仅如此，中国农产品出口也面临过“特定产品过渡性保障机制”（简称“特保条款”）的不利影响。“特保条款”有可能成为今后10年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。
因此，中国农业在目前面临的国际贸易环境下，只有不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装”制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等，才能更好的积极应对国际农业环境的复杂性特点。
（二）国际农业补贴形式的多样性
各个国家农业补贴方式多样，各国的农业补贴政策手段在具体操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各国往往需在可以达到相同农业政策目标的各种方式的政策工具中，选用那些在既定的经济社会环境下成本最小的方式，所以具有多样性的特征。
第一，补贴方式的多样性。发展中国家农业补贴的基本特点是，综合补贴率低，补贴政策目标冲突、手段复杂；政府向农业索取的剩余，超过用投入品等给与农民的补贴，农业产出和经济增长受到压抑；大量的投资品补贴促进了增产，但也带来财政压力、分配不公、环境污染、资源破坏等严重后果。近年来改革的基本趋势是农业补贴的绿色化，并逐步取消产生农业负补贴的政策措施。而当前，中国农业补贴水平仍然低于发达国家和其他一些发展中国家的水平。改革开放以来的农业补贴政策，客观上偏重于增加国内农产品自给而忽视农民增收和资源有效利用。各国特别是各发达国家和地区对本国农业都实行了高水平的农业保护，形成了一套完整的农业补贴法律体系，这在很大程度上扭曲了国际农产品贸易。
第二，补贴因素的多样性。发达国家对农业进行保护，实行农业补贴政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济实力作坚强后盾。随着发达国家经济的发展和工业化进程的加快，大部分发达国家在19世纪末、20世纪初就基本实现了农业的规模化和现代化生产，农业在国民经济中所占的份额逐渐下降，农业就业人口也逐渐减少。而像中国、印度等发展中国家，人口众多、农业生产力较落后、经济效益低下，农业就业人口占全国人口的半数以上，如果对所有农产品和农业生产者实施农业补贴，国家将面临着巨大的财政压力，何况国家经济发展和工业化水平不高，经济实力较弱。特别是发达国家和地区对农业实行补贴政策，最为根本的原因还是利益的推动。
第三，政治和文化背景的多样性。国外农业补贴法律制度存在特殊性不但有经济方面的深刻原因，还有着重要的政治和文化层面上的原因。中国及其他发展中国家，由于农民合作经济组织发展的缓慢，广大农民利益集团严重缺失，农民在国家政治社会中并没有什么话语权，因而国家的农业经济政策并不能很好地体现农民利益，农业补贴政策迟迟得不到国家政府的重视。由于文化的差异性，给各个国家带来的对农业问题的关注以及完善相应的农业补贴政策制度也是有很大的差异性的。为此，应积极加强国际合作，结合中国实际情况，通过借鉴国外，尤其是发达国家有效的农业管理制度，引进国外先进的技术，为中国农业的可持续发展服务。
第四，法制存在的多样性。在欧美发达国家，农业补贴政策和实现政策目标的措施都是通过立法的形式确定下来的，而不是政府发布政令。发达国家的农业补贴相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均做出了明确的规定，并且根据经济形势的变化对这些法规进行适时修改和完善，保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。目前中国及大部分发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做出详细规定，而往往是以政策和计划的形式来实施农业补贴政策，使得农业补贴措施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面存在漏洞，农业补贴措施的实施效率大打折扣。
三、生存权与发展权平等的理论逻辑
通过对农业补贴的历史及国际环境的考察可知，由于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家普遍对农业发展和农民利益予以高度重视。中国农业补贴的立法，忽视了农业的重要基础性地位、多功能性和弱质性，忽视了对农民利益、农民平等生存权和发展权的保障，导致了农业补贴立法在先天上的不合理性。中国农业必须积极应对国际农业环境，将国内支持政策和边境保护手段相结合，有效抵御国外农产品的冲击，促进中国农业生产的发展。在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，以保护农民利益视为农业补贴的核心理念。
（一）生存权与发展权的历史发展
生存权是人权的一项重要内容。其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。[②]生存权首次明确列入法律规范，受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》（1919年）。近年来，生存权这一概念尤其在第三世界国家中频繁使用，用来表示国家和民族作为国际社会的平等成员，与其他国家和民族（特别是在经济上先进、政治上民主和文化上多元的西方国家和民族）一道和平共处、共同发展的权利。1991年，我国发表 《中国的人权状况白皮书》，其中就认为 “生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。[③]在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权。塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴•姆巴耶于1970年正式提出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就没有生存。[④]发展中国家很快就将发展权的权利主体演绎为集体（国家），认为发展权是民族自决权的延伸，是发展中国家在不平等的国际环境下谋求生存与发展，自主决定政治、经济、文化发展方向的权利。进入20世纪90年代中后期，国际社会越来越理性地从人类发展与实现人权这两者的结合上来认识发展权。基于发展权利宣言之“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福祉”，发展权被诠释为（选择）发展方式的权利或（参与）发展进程的权利、人权途径的发展。
中国在人权问题上强调生存权和发展权是基本的人权。这一立场得到了广大发展中国家的赞同。现阶段中国人民生存权的充分实现，不仅在于温饱问题的解决和人民的生活水平的提高，还在于对公民生存权的社会保障。目前，中国正在以经济建设为中心进行大规模的社会主义现代化建设，这是实现国家发展权的具体体现。随着各项建设事业的发展，中国人民将会充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化权利，并且还要实现更高层次和更广泛的人权，这是一个自然发展的进程。
（二）农业补贴中不同主体对生存权与发展权的差异性需要
农业补贴参与者主要有农户、加工企业、中介组织、营销企业、科技机构和政府。各参与者扮演着不同角色，产生不同的效应并创造着各自的利益。正确认识各不同角色在农业补贴中的定位和对生存权与发展权的差异性需要，才能发挥其自身优势功能，创造最大效益。
1．农民对生存权与发展权的需要
在现时的中国，农民的生存权具有两大特点：生存权的弱者身份性与生存权的脆弱性。显然，农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”这一许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。同时，“人的尊严必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭获得作为人应有的生活水平的能力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。”[⑤]人是发展进程的主体，发展政策应尽量使每个人成为发展的主要参与者和受益者，而非造就一批“边缘人”和“牺牲品”。具体到农民发展权中，就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低和否定；农民作为追求自由的私人性和参与公民政治生活的公共性不至于被束缚和扼杀。在现时社会，农民只有不断提高自身的社会化程度，增强在实践活动中满足自身生存和发展需要的能力才能适应日益发展着的社会对人的整体素质和能力的越来越高的客观要求。[⑥]
2．政府对生存权与发展权的需要
国家的典型代表机构是政府，政府对生存权与发展权的需要集中表现为政府主义或国家主义把生存权与发展权解释成一种集体的权利，这种集体的权利不属于每一个具体的个人，而是属于国家和政府并最终归结为统治者的权利。集体权利的主体是民族和国家。集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障。如果一个国家失去了国家主权，无法自主决定其国家事务和自由谋求其经济、社会和文化的发展，那么这个国家人民的个人权利也就得不到保证。随着历史的发展，特别是国际人权理论和实践的发展，集体人权的新概念得到了国际社会的普遍承认。实践证明，西方人权观把个人权利同集体权利绝对对立起来，既不符合现实状况，也不利于发挥国家在维护人权方面的积极作用。[⑦]
政府对生存权与发展权的需要与政府对个人生存权与发展权的赋予在本质上和根本目的上是一致的。生存权与发展权并不是仅仅让个人获得对抗国家的权利。生存权与发展权的性质，并不像一些人理解的那样，是为了与国家和政府过不去，是为了在民众与政府之间挑起冲突，引起骚乱。正相反，生存权与发展权的实现并不必然以对抗国家为前提，不仅仅要求国家合作，而同时也要求积极配合国家或政府。在个人与国家完全对立的地方，生存权与发展权是不可能得到尊重和实现的。因此，生存权与发展权的目的不是为了对抗国家，而是赋予了国家更积极的道德使命，使得国家的目的、职能和手段更为合理、正当。
3．农业企业对生存权与发展权的需要
企业生存权、发展权是企业根本利益。作为农业补贴制度主体之一的农业企业，是市场经济的主体，即是市场经济中独立的行为主体和利益主体。企业对利益最大化的追求是其生存与发展的动力，也是其生存与发展的目的。经济利益是其一切经济活动和经济行为的实质和核心。作为“经济人”，企业立足于自身的生存与发展，表明其直接动机并不在于关心和促进农民或其他利益主体生存权与发展权的实现。公司带农户，重要的是要靠利益纽带去带动，没有利益，就无法促成两者通过建立“利益共享、风险共担”的利益机制形成经济关系或生产关系上的“产业链”就无法形成真正的“利益共同体”。而相反，正因为因为利益的存在，既保护了农民利益又维护了企业利益，双方互惠互利、同舟共济，共同实现生存权与发展权的需要。
4．农村社区对生存权与发展权的需要
在农业补贴制度中，供农民参与分配的利益会逐渐增多，在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下，通过个人和政府的双重选择进行利益重构，从发展权利的原点出发，以农村社区生存权与发展权为时空载体，在动态发展中寻求农民权益保护。农村社区对生存权与发展权的需要主要是以农村社区生存的形式保障农民的生存权益的集体实现，以农村社区发展的形式促进农民的全面自由发展的集体实现。农村社区生存权与发展权属于集体人权，但它又区别于一般的生存权与发展权，是主客体时空载体融合而成，其表面上是社区所享有的经济、政治与文化权利，实质上是社区成员所享有的现实生存、发展权利，是个体生存权、发展权在主客体融合的时空载体下实现的一种集体形式。
农村社区生存权、发展权的满足主要从两个层面得以实现，其一是外部生存权、发展权的实现，即通过法律实现社区所享有的政治、经济与文化发展权利。其二是内部生存权、发展权的实现，即通过内部民主治理形式，按照民有、民享、民管原则，实现社区成员的生存、发展权利。农村社区生存权、发展权的满足有一个自身固有的过程。随着社会不断进步，农民这一庞大的弱势群体，在满足基本生存权利后，在此基础上，应让农民真正平等地参与到社会建设中，并平等的享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。
（三）农业补贴制度与实现不同主体生存权与发展权平等的关系
和谐社会的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。因此，生存权与发展权平等是社会和谐的基石和核心。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[⑧]享有生存权与发展权平等就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的生存权与发展权平等是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。
不可否认，中国几十年农村一系列制度变革所取得的成就，特别是改革开放三十年来所取得的巨大成就，使大多数的农民生活水平有了提高。就主观感受而言，农民作为一般意义上的人，从自身利益出发，总会倾向于关心自身利益的增加，一旦发现不平等、不合理就会产生消极情绪。无论物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会平等的需要。马克思曾指出：“我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足他们的物品去衡量的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的。”[⑨]而从客观现实来看，当前中国社会城乡之间、行业之间的确存在大量起点不平等、过程不平等、结果不平等和机会不平等、参与不平等、发展不平等的现象。因此，当前在社会经济结构深刻变迁、社会利益关系错综复杂、新情况新问题层出不穷、各种各样的大量的矛盾开始涌现、中国的发展面临关键的临界点的情况下，要构建社会主义和谐社会，就应该从制度着手，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”[⑩]
而农业补贴制度正是迎合了这种特定历史的需要。农业补贴制度与实现不同主体的生存权与发展权平等存在着密切的互动性。首先，生存权与发展权平等的实现有赖于农业补贴制度的完善和实施。农业补贴作为向内倾斜[11]农村公共财政，在农民生存权与发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。故此，农业补贴的制度化是保障和完善农民生存与发展权益的最佳途径之一。其次，生存权与发展权平等的实现是巩固和强化农业补贴制度的坚强后盾。生存权与发展权平等是一项综合人权，它不仅仅体现在经济的发展，还包括了社会、文化与政治的全面进程，生存权与发展权平等的实现提高了中国民主、法治化的水平，发挥了人民在国家治理和社会发展中的创造性和主动性，从而为农业补贴制度的安排和设置提供了经济、社会、文化与政治基础。