关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知
国务院国有资产监督管理委员会
关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知
国资发评价〔2011〕167号
各中央企业：
近年来，中央企业大力开展管理创新，普遍建立了预算管理工作体系，预算在企业优化资源配置、提高运行效率、加强风险管控中的作用日益显现，为中央企业实现稳健快速发展提供了重要支撑。但随着经济全球化、网络化步伐加快，以及中央企业产业结构调整和内部资源整合力度不断加大，部分企业现有的预算管理模式已难以适应企业快速发展的需要。为推动中央企业不断改进预算管理，加快实施全面预算，有效应对复杂形势，实现做强做优，提升国际竞争能力，现就进一步深化中央企业全面预算管理工作通知如下：
一、切实加强组织领导，完善全面预算管理组织体系。全面预算管理是现代大企业围绕发展战略，运用现代网络与信息技术，融经营（业务）预算、资本预算、薪酬预算、财务预算于一体的综合管理系统，是企业在全球范围内优化资源配置、提高运行质量、改善经营效益、加强风险管控的有效管理工具和管理机制。全面预算管理水平直接决定大型企业战略和决策的执行力、集团管控力、内部各单元的协同力和各要素的集成力，是现代企业市场竞争能力的重要体现。各中央企业要充分认识全面预算管理工作对企业做强做优、提升国际竞争力的重要作用，进一步加强组织领导，完善组织体系，加强制度建设，落实工作责任，梳理工作流程，规范工作内容，明确质量标准，不断增强预算管理工作的系统性和协同性。各中央企业主要负责人要高度重视并组织推动全面预算管理工作，努力营造全面预算管理的工作氛围。各中央企业预算管理决策机构不仅要负责审议全面预算目标的合理性，还要高度关注预算组织机制、编制方法、编制基础、执行、监督与考核等预算管理关键环节的合理性和有效性。各中央企业应当建立以业务流程为导向、以责任分工为基础、各相关职能部门相互配合、各管理层级密切联动的全面预算管理工作体系，形成分工明确、责任清晰、相互协同、高效配合的工作机制和责任机制，为全面预算管理工作提供有效的组织保障。
二、树立全面预算管理理念，坚持战略引领与价值导向。各中央企业在全面预算管理体系建设中，要紧紧围绕“培育具有国际竞争力的世界一流企业”目标，坚持持续不断地完善并优化全面预算管理体系：一是树立全面预算管理理念。全面预算管理是一项全员参与、涵盖企业各类生产要素、贯穿企业经营全过程的系统工程，各中央企业要以全员为基础，全过程为标准，全方位为要求，将企业的人、财、物全部纳入全面预算管理体系，统一协调配置内部资源，强化预算全过程控制，充分发挥全面预算管理的执行效率与效果。二是坚持战略引领。战略规划是企业资源配置的方向和目标，全面预算是战略实施的工具和机制。各中央企业应当依据国家国民经济和社会发展“十二五”规划纲要和国资委确定的中央企业“十二五”发展目标，结合行业发展形势和企业实际，研究制定本企业战略规划，并在持续论证战略规划科学性和合理性的基础上，紧紧围绕发展战略，通过实施年度滚动预算，确定年度发展目标和资源配置方式，确保战略落地，并不断得到验证和改进。三是坚持价值导向。企业的竞争力最终体现为价值的创造能力。各中央企业要强化全面预算管理的价值导向，将风险可控前提下的企业价值最大化作为衡量资源配置效果的标准，坚持成本费用定额与责任管理，坚持将投资回报水平作为项目取舍的依据，严格控制低效、无效甚至亏损的投资项目，加强低效资产的处置和亏损企业治理，加快资产周转，并将预算执行主体的价值创造水平作为考核评价的主要内容。四是坚持稳健发展原则。各中央企业全面预算工作要始终坚持稳健发展理念，注重转变发展方式，提升发展质量，合理确定财务能力可承受的发展边界，严格控制超出财务承受能力、盲目追求规模扩张的行为，兼顾好规模、速度与效益、质量、风险的平衡，保持健康、可持续的财务结构。
三、改进预算编制方法，提高全面预算管理科学化水平。一是切实发挥好集团总部在预算编制过程中的统领和总控作用。集团总部预算组织管理机构要依据企业战略规划、市场分析预测、可控资源、内部运营情况以及以往年度预算执行情况等因素，对未来的主要经营指标进行估测，对各种可能的变化情况进行模拟，选择确定主要预算目标并编制方案，作为各部门、各层级、各单元预算编制的目标指引；通过实施“先总后分、总分结合”和“先下后上、上下结合”等编制流程，强化集团总部的统领和总控作用，以提升战略执行力和预算准确性。二是以经营预算为基础，推动经营预算与财务预算、投资预算与资金预算的有机结合。业务部门处于市场前端，要做好主要产品产量、主要经营业务规模与效益等指标的分析预测工作，确定年度经营计划；投资管理部门要围绕企业战略和业务计划，结合企业资金保障状况和投资项目预期效益，合理确定各项资本性开支的规模与标准；财务部门要依据各类预算编制情况，结合预算标杆和资源配置模型，详细测算财务资源的承受能力和重大支出的预期效益，综合确定各项财务预算指标，模拟现金流量，并对各类分项预算的合理性和可行性进行财务审核，以提升企业预算的合理性和可行性。三是根据业务流程特点，针对不同的预算项目探索采用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动预算、作业预算等不同的预算编制方法。有条件的企业，预算要逐级逐步细化到以季度、月度为周期的基于工作计划的滚动预算，并与中长期规划有效衔接，更好地保障战略实施。
四、积极推动对标管理，突出做强做优。各中央企业要坚持把对标管理理念引入全面预算管理，探索对标管理与全面预算管理的有机结合。一是要强化各类定额、标准的制订工作，通过收集整理各类对标数据，将企业的历史标准、行业标准与国际先进标准相结合，明确成本费用、科技投入、资产效率等经营指标的管理定额和标准，并纳入预算编制、执行、监督、考核体系。二是要广泛开展预算目标对标工作，在深入分析研判国内外市场形势的基础上，充分参考国内外同行业企业的情况，制定既有挑战性、又有可实现性的预算目标。三是要强化预算管控的对标工作，加强对可控成本费用的对标管理，实现降本增效，提高盈利空间；加强对应收账款、存货、现金流量、投资回报等指标的对标管理，不断提高企业运行效率和运行质量。四是要积极推行与优秀企业的对标管理，选取国际、国内同行领先企业作为预算标杆，通过持续不断的对标推动企业做强做优，不断提升国际竞争力。
五、加强关键指标预算控制，努力提升企业运行质量。各中央企业在全面预算管理工作中，要以提高运营质量、努力为未来健康发展提供保障为目标，紧紧抓住企业生产经营各环节的关键性指标，从业务前端入手，加大管控力度，确保预算对各项生产经营活动的有效控制。一是加强成本费用预算控制。通过强化定额和对标管理，明确制订成本费用控制标准，落实成本费用管控责任，积极推动各预算单位改进生产流程、开展技术创新、采用集中招标采购等措施压缩可控费用，努力实现降本增效。二是加强投资项目预算控制。各中央企业在确定年度投资项目时要坚持效益优先和资金保障原则，严控亏损或低效投资，严控资金难以落实的投资，严控超越财务承受能力、过度依赖负债的投资。三是加强现金流量预算管理。结合企业面临的市场形势、创现能力等因素，合理确定赊销和库存规模，加强应收款项和存货的预算管控，加快资金周转，提升现金保障能力。四是加强债务规模与结构的预算管理。通过对预算资产负债率、带息负债比率等债务风险类指标设定合理的目标控制线等措施，严格控制债务规模过快增长；结合速动比率、流动负债比率等指标分析，优化债务结构，切实防范债务风险。
六、强化预算刚性约束，做好预算执行监控与分析工作。预算的执行与控制是全面预算管理的核心环节，是预算管理中授权与承诺的实现过程。各中央企业在预算管理工作中，一是要加强预算的刚性约束，上级预算管理单位正式下达的预算应具有严肃性，一般不得调整；企业确因市场经营环境、监管政策等发生重大变化导致预算编制基础和假设产生重要变化，或发生重大临时预算项目，或出现重大不可控因素等，可以申请调整预算，但必须履行相关的预算审批程序。二是要加强预算执行监控，预算管理部门要加强与各执行部门的沟通，动态监控预算执行情况，反馈预算执行的进度与效果，及时发现和纠正预算执行中存在的偏差与问题；严格预算执行审批程序，严控预算外项目，预算管控应逐步由金额控制向项目控制转变。三是要加强预算执行分析，建立定期的预算执行分析制度及重大事项应急分析制度，并将预算分析的对象，横向分解到各业务流程，纵向深化到各预算责任中心，以提高分析的针对性和实效性；客观分析预算执行差异与原因，及时采取有效的应对措施，修正预算执行差异，防止出现预算编制和执行脱节现象；对于重大预算执行差异，企业应就此展开审慎的分析调查，认真查明原因，以保证预算目标的实现。四是加强预算执行情况总结，认真分析以前年度预算管理与执行中存在的经验与不足，充分发挥预算执行先进单位或先进业务板块的示范效应，不断改进预算管理机制，持续优化全面预算管理工作。
七、加强预算执行结果考核，实现预算闭环管理。预算执行结果考核是落实各预算责任主体权责的重要手段，是实现全面预算闭环管理、发挥全面预算管理价值创造功能的关键环节。一是要加强对预算执行结果的考核，建立预算考核制度，明确预算考核程序，确定预算考核指标，结合预算重要节点与关键环节定期开展预算考核工作，将考核贯通到每个预算责任主体，实现预算的闭环管理。二是要探索实行预算执行结果的非合理性偏差问责制，做到职责到位，责任到人，激发企业全员参与价值创造的积极性。三是要创新预算考核方式方法，结合企业实际探索建立行之有效的预算考核评价模型，提高预算执行结果考核的科学性，发挥预算考核对促进全面预算管理工作的作用。
八、大力推进信息化建设，保障全面预算管理顺利实施。当今时代科学技术飞速发展，企业经营环境复杂多变，内部管理要求不断提高。为有效应对内外环境的快速变化，充分发挥全面预算管理合理预测、提前防范、有效控制的功能，各中央企业要积极推动预算信息系统建设，充分利用信息化手段，规范预算管理流程，提高预算管理效用。一是要构建覆盖企业全部重点业务、连接各级子企业、体现中长期战略规划的全面预算管理信息系统，满足企业全面预算管理庞大的数据需求，促进企业发展战略的分解与落地。二是通过信息化手段固化预算管理流程，提高预算管理工作的效率和标准化水平，提高预算编制的科学性，执行的有效性。三是要加强预算信息化系统集成，将企业的会计核算系统、资金管理系统、人力资源管理系统和资源计划系统（ERP系统）等资源配置系统实现互联互通，满足多方面、多层次信息高度融合的要求。四是要充分利用预算管理信息系统的在线分析监测功能，及时追踪分析预算执行情况，不断调整修正生产经营行为，实现全面预算管理的事前、事中和事后全过程监控，为重大经营决策提供有效支撑。
国资委将进一步加强对中央企业全面预算管理工作的指导，检查全面预算管理工作推进情况，研究解决全面预算管理工作实施过程中存在的问题，推进中央企业全面预算管理工作再上新台阶。
国务院国有资产监督管理委员会
二○一一年十一月八 日
新民事诉讼法进一步强化和完善了受理、管辖、送达等相关制度，特别是针对修改前管辖制度内外法的不统一、送达制度不尽完善导致 “送达难”问题、审查起诉中被告不明确致使审理程序难以推进、当事人起诉权保护不尽严格而引发对法院“立案难”的诟病等，进行了制度修改和完善。各级人民法院应严格依照新民事诉讼法的规定，依法保障当事人的诉讼权利，确保立案制度程序公正，维护人民法院公正高效权威的司法形象。
一、深刻认识民事诉讼立案制度的程序公正价值
1.平等保护当事人的管辖权益
新民事诉讼法对协议管辖、管辖权异议内容进行了修改和完善，规定了应诉管辖，减轻了当事人的诉累，也赋予人民法院管辖以正当的法律依据，有利于节省司法资源，实现司法公正与高效。
2.严格依法保护当事人享有的起诉权利
新民事诉讼法在起诉程序中增加了保障当事人起诉权的原则规定，并对明确的被告、明确的联系方式、被告应当提交答辩状、人民法院对不予受理的案件应当在七日内做出裁定等作了进一步要求，方便受诉人民法院准确认定双方当事人的诉讼主体资格，在一定程度上可以防止滥诉，有助于规范审判秩序。新民事诉讼法对不予受理的案件要求人民法院必须在七日内出具书面裁定, 强调人民法院应当保障当事人享有的起诉权利，坚决杜绝某些法院出台与法律不符的内部指导意见等形式列举诸多不予立案的情形，切实保障当事人的诉讼权利。
3.明确留置送达、电子送达的规定，推进审判程序的有序高效进行
审判实践中当事人无故拒绝接受人民法院送达法律文书的行为时有发生，新民事诉讼法对留置送达做了强制性的规定。在我国司法实践中已经进行尝试并积累了相关经验的基础上，此次修改增加了电子送达的内容，对提高司法效率，减少司法资源的负担具有积极意义，对人民法院的信息化建设也提出了更高的要求。
二、严格依法执行民事诉讼立案制度新规定
（一）用好协议管辖制度，规范应诉管辖制度和管辖移转制度，切实保障当事人管辖诉讼权利
1.关于协议管辖
新民事诉讼法规定，协议管辖必须符合以下几个条件：(1)当事人协议管辖的案件，只限于第一审民事经济纠纷中合同案件和其他财产权益纠纷案件；(2)当事人协议选择管辖法院的范围，限于被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院和其他有实际联系地点的人民法院； (3)必须以书面合同的形式选择管辖； (4)协议管辖不得违反民事诉讼法关于级别管辖和专属管辖的规定。各级人民法院对协议的管辖的实际联系地点要进行正确的识别、判断。对于违反集中管辖和专门管辖的管辖协议，要依照现行有效的司法解释进行认定。
2.关于应诉管辖
新民事诉讼法对应诉管辖作出明确规定。应诉管辖需具备以下几项条件：（1）当事人未在答辩期内提出管辖权异议；（2）当事人应诉答辩；（3）应诉管辖不得违反专属管辖和级别管辖的规定。我们认为，对于当事人既提出管辖权异议又应诉答辩的，不能视为被告接受受诉法院管辖。此外，要认识到有独立请求权第三人加入到诉讼中来，应为两个诉的合并。人民法院为了节省诉讼资源，防止发生矛盾判决，可以进行合并审理。但这种诉的合并并非必须，可以合并审，也可以分开审。如果第三人愿意接受受诉法院管辖，可以加入他人已经开始的诉讼中，自不必再提出管辖权异议；如果第三人认为受诉法院对其没有管辖权，也可以选择分别审理，向有管辖权的法院另行起诉主张权利。
3.关于管辖权的移转制度
新民事诉讼法对级别管辖下放性转移作了限制性的修改，增加了审批程序。但是，法律并没有对管辖权移转的必要条件、程序、当事人权利的救济途径等作出明确规定。司法实践中，个别法院对此疏于规制，将案件交由下级人民法院审理较为随意，规避上级法院的监督，侵害当事人的诉讼权利，导致地方保护的可能性增加，也影响了人民法院的声誉。最高人民法院准备制定相应的司法解释，对该法律规定的“确有必要的条件、审批程序、文书形式”等予以明确，以利于正确适用法律。我们认为，法律规定的“确有必要”的情形，可以包括涉众案件，区域性、行业性关联案件，企业破产案件中的劳动争议、债权确认等案件。涉众案件主要是指个案涉及人数众多的案件，案件的当事人主要是自然人。为贯彻执行党中央化解社会矛盾工作重心下移的要求，此类案件可以交下级法院审理。区域性、行业性关联案件主要是指一些群体性、类型化的案件。这类案件必须依靠当地党委政府解决问题，下移管辖，有利于矛盾的化解。破产衍生诉讼案件是指衍生诉讼的劳动争议诉讼、小额债权诉讼、债务人履行合同诉讼、追收债务人对外债权诉讼、撤销债务人处分财产行为诉讼、确认债务人处分财产行为无效诉讼、取回权诉讼、别除权诉讼和抵销权诉讼等案件。如果这类案件全部由中级人民法院审理，高级法院成为二审法院，既不经济，也不利于矛盾的化解。根据级别管辖的规定，对于标的额或者案件类型属于下级法院管辖的，交下级法院审理，有利于当事人参加诉讼，节约诉讼成本，节约司法资源。当然，“确有必要”的情形还有哪些，应在实践中不断总结摸索。
管辖权的转移，无论是“下移上”还是“上交下”，都是对级别管辖权的变更，应当慎用。管辖权的转移不能由受诉法院自行决定，要报请其上级人民法院批准，这是为避免一些法院随意向下移交案件管辖权而从程序上进行控制。根据有关规定，应当以书面形式报请上一级法院审批，上一级法院应当尽快作出同意和不同意的书面通知。一般应当自收到管辖第一审民事案件人民法院将案件交其下级法院审理请示的十日内，作出同意或者不同意的书面通知。
《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》（法释〔2009〕17号）第四条规定：上级人民法院将其管辖的第一审民事案件交由下级人民法院审理的，应当作出裁定。本次民事诉讼法修改，借鉴了该司法解释的精神：即必须对管辖权下移进行控制。从法理上讲，移送管辖的行为，是法院就程序性事项做出裁定的行为，应当采用裁定书的形式。为保护当事人的诉讼权利，对于下放性案件移送采取裁定的形式更为适当。即上级人民法院审批同意的，管辖第一审民事案件的人民法院应当裁定将案件交其下级人民法院审理，并说明理由。当事人对裁定不服提起上诉的，第二审人民法院应当依法审理并作出裁定。
（二）切实保障当事人的起诉权利，规范不予受理裁定的作出条件
新民事诉讼法要求人民法院对符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉，必须受理；对原告起诉不予受理的，人民法院应当制作不予受理民事裁定书。当事人不服的可以向上一级人民法院提出上诉。
人民法院受理一审案件既要依法，又要稳妥。为依法保护当事人的诉权，对当事人起诉到法院的诉讼，凡符合民事诉讼法规定的受理条件的，一律要依法及时受理，这是法定职责所在。但在实践中，我们也要看到，有些法院在受理案件过程中，不顾矛盾化解的效果，一味收进法院，收进来之后通过司法程序处理效果不好，致使群众的实体权利得不到保障，严重影响了司法权威和司法公信，给法院的工作带来极大的不便，引发负面的社会效果。为解决这个问题，对这些敏感案件的受理，有一些法院采取“三不”原则，即不收起诉材料，不出具书面裁定，不予立案，并且在处理过程中工作简单化、协调不到位，招致当事人和社会的不满。各级法院要重视做好法律释明、先行调解等工作，积极帮助当事人寻求理想的权利救济途径，从根本上解决矛盾。
（三）适应新形势新规定的要求，科学运用留置送达和电子送达制度
新民事诉讼法对留置送达的方式作出了新的规定，即视听资料可以作为送达文书的证明。以拍照、录像等视听资料记录送达过程要包括以下几方面内容：一是受送达人或其同住成年家属确实居住于此地；二是送达人已经向受送达人或其同住成年家属交付送达文书，但受送达人或其同住成年家属拒绝接收或拒绝在文书上签字盖章的情况；三是送达人将文书留置于受送达人或其同住成年家属的居住地。
人民法院决定采用电子送达方式，必须首先经过当事人同意，只有在当事人能够并愿意接受和使用电子送达方式，人民法院才可以采用这一新途径。电子送达要能够方便法院和当事人之间送达诉讼文书，而不是使这一过程变得更加艰难或者给当事人增加不必要的负担。新民事诉讼法列举了电子送达的两种主要途径，即传真和电子邮件，但并没有仅限于这两种，还采用了兜底性条款，即“能够确认其收悉的方式”，人民法院应当注意电子送达媒介的确认。
实践中，要充分保证受送达人的知情权和自愿选择权，电子送达中应当要求受送达人自行提供并签字确认能够收到诉讼文书的数据系统地址，人民法院应当保存好诉讼文书已经发出及到达对方系统的相关证据。在审判实践中必须严格遵守民事诉讼法规定，不能将电子送达方式适用范围任意扩大，判决书、裁定书和调解书不能采用电子送达方式。