摘要: 2010年国家赔偿法的修订，并未把怠于履行职责致害赔偿统一地、明文地写入新法之中。然而，此类国家赔偿的依据以多种形式存在。通过法律解释，行政怠职致害的各种情形，皆可纳入国家赔偿范围；相比之下，司法怠职致害赔偿的依据较为零碎，需实务谨慎开拓其范围。更为重要的问题转而落在怠于履行职责之认定和致害赔偿责任之确定上。前者需认识到作为义务来源的多样化，避免陷入机械法条主义；后者应视怠于履行职责直接致害、与自然原因或受害人原因结合致害、与第三人侵权共同致害的不同情形，确定国家赔偿的全部责任、部分责任、连带责任、按份责任和补充责任，而不宜奉行单一的责任承担方式。

　　关键词: 怠于履行职责/不作为/国家赔偿

　　《国家赔偿法》于2010年4月修订，实现了一次不大不小的变革。然而，学界盼望和呼吁已久的将怠于履行职责致害赔偿(又称不作为致害赔偿)问题明文写入该法的设想，还是没能如愿。在修法征求意见过程中，有一种声音认为，目前对怠于履行职责赔偿问题研究尚欠深入和成熟，草率写进法律未必是好事。从结果看，这一主张似乎被立法者接受了。

　　其实，坊间关于怠于履行职责赔偿——尤其是行政不作为致害赔偿——的相关文献，不可谓不多，已有的一些观点也不可谓不成熟。或许，只是因为众说纷纭、难成共识，才会让立法者有难以决断之感。修法大槌已落，怠于履行职责国家赔偿在受害人、赔偿义务机关、赔偿请求审理者乃至媒体的主张、决定或评论之中频频出现，作为一个复杂性的实务课题，仍是需要认真对待与研讨的。本文不揣冒昧，拟在梳理既有研究成果的同时，在实务与学理之间不断巡视，以求于一些关键问题上贡献浅见。因篇幅所囿，着重讨论怠于履行职责之认定、怠于履行职责致害赔偿之依据、怠于履行职责致害之因果关系以及怠于履行职责致害赔偿责任之确定等四个问题。

　　一、怠于履行职责的认定

　　(一)怠于履行职责的基本构成

　　怠于履行职责，简单地说，是指公务组织及其工作人员依其职责，对公民、法人或其他组织有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务的情形。由此，怠于履行职责的基本构成要件是：

　　(1)怠于履行职责的主体是国家机关、其他公务组织及其工作人员。在非公共领域内，也有怠于履行职责的，如公司董事、监事和高管人员对其职责范围内作为义务的怠慢，但这并非是此处所论的公共领域内的公务组织/人员怠于履行职责的情形。

　　(2)怠于履行职责的前提是公务组织/人员在职责上对个人或组织负有特定的作为义务。一方面，作为义务的来源或依据是多元化的，而并不仅仅限于严格意义上的“法定”(详见下文)。另一方面，作为义务原则上是一种特定的负担，是公务组织/人员的职责要求其必须为个人或组织的具体利益而履行的作为义务，而不是公务组织/人员为了社会公益而承担的作为义务。若是后者，个人或组织因为公务组织/人员履行该作为义务而获益的，属于一种反射利益，其不能因为该作为义务未履行使其无法获得反射利益，而请求国家赔偿。①例如，在福利国家中，政府有责任建设公共设施，其投资兴建地铁，人民利用地铁得以享有交通便捷的利益，但该利益属于反射利益，个人或组织不能以政府没有适时地投资兴建地铁，造成其交通不便为由，主张怠于履行职责的致害赔偿。

　　(3)怠于履行职责的客观表现主要是不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。不履行作为义务是指公务组织/人员以明示或默示的方式拒绝做其应当做的事情。例如，对许可申请人不予理睬、拒绝办理工商登记等。拖延履行作为义务是指公务组织/人员虽然已经开始做其应当做的事情，但在法定期限或合理期限内始终没有完成，以至于该做的事情一直悬而未决，或者在法定期限或合理期限届满以后才完成。例如，公安干警在接到110报警电话以后，两个小时才赶到打架斗殴的现场；政府在签订土地使用权出让合同以后，迟迟不实际交付土地给开发商进行开发利用。不完全履行作为义务是指公务组织/人员虽然做了但没有做好其应当做的事情，亦即没有真正地尽职尽责。例如，消防队员及时赶到火灾现场，实施救火、救人等措施，但在扑灭火灾以后，对大厦的一个楼层没有彻底清查，以至于在现场的两个儿童因未及时救出、吸入过量毒气致死。

　　(4)怠于履行职责的违法阻却事由是不可抗力等客观原因。在有些情况下，公务组织/人员不履行、拖延履行或不完全履行作为义务，并非其主观上有过错，而是因为出现了不可抗力等客观原因。若这些原因存在，公务组织/人员就不构成“怠于履行职责”。②

　　(二)需要进一步澄清的问题

　　为进一步明确上述基本构成，针对当下的若干争议，需澄清以下问题：

　　(1)作为义务是仅限于程序义务还是包括实体义务？不少学者认同不作为是没有积极履行程序上的作为义务，而不是在实体上“不为”。只不过，由于程序上的消极“不为”，也会导致其实体上的义务得不到履行。③例如，在程序上明确拒绝颁发许可证给申请人，就是作为而非不作为，尽管该申请人依其条件理应得到该许可证，许可机关没有履行其实体义务。而在程序上对申请人的申请不理不睬，没有明确答复，就属于程序上的不作为，那么，在实体上本应发给申请人许可证的义务也就自然无法履行了。

　　这一观点也得到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(1999，以下简称“《行政诉讼法若干问题解释》”)部分条款的支持。第27条规定，“原告对下列事项承担举证责任：……(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。”显然，若被告已经决定拒绝颁发许可证给申请人，原告拿着该决定书即可提起诉讼，而无需证明其提出申请的事实。只有在被告没有采取任何行动的情况下，原告起诉才需负此举证责任。由此，在逻辑上可以反推此条款中的“被告不作为”应该就是指程序上什么都没做。

　　然而，司法实务中，原告往往会在其认为行政机关没有履行实体作为义务的情况下(无论程序上有无作为)，以行政机关不履行法定职责为由提起诉讼。法院也会依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(2004)，将案件列入不作为类案件。若原告的理由成立，法院通常会责令行政机关履行一定的义务，尽管行政机关在程序上已经有所作为。④因此，本文更多基于对司法实务的观察，将“怠于履行职责”界定为包括怠于履行程序上的和/或实体上的作为义务。

　　需要说明的是，公务组织/人员在整个公务过程之中，没有履行法定程序上的某些作为义务，但在最终程序环节上作出了限制或剥夺公民、法人或其他组织合法权益的决定或措施，并非“怠于履行职责”概念所涵盖的情形。例如，行政机关未经听证即作出处罚决定；司法机关没有履行必要的法律手续，即查封、扣押、冻结、追缴当事人财产。

　　(2)作为义务是羁束性义务还是裁量性义务？原理上，若公务组织/人员依法享有裁量权，对是否以及如何履行作为义务，有多种不同的选择，那么，此作为义务可理解为裁量性义务。公务组织/人员选择不履行，或者选择这个时间而非那个时间履行，或者选择履行作为义务的这种方案而非那种方案，都不存在怠于履行职责的问题。因此，怠于履行职责更多地是指向怠于履行羁束性的作为义务。然而，公务组织/人员的裁量不是毫无限制的。当遇有特殊情形发生，特别是当事人生命、健康、财产等重大合法权益遭遇直接侵害时，公务组织/人员的裁量已“压缩至零”，即必须履行作为义务，而无选择权可言了。⑤此时，不履行、履行不及时或履行不到位，都会构成怠于履行职责。

　　(3)作为义务是制定抽象规范的义务还是实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务？广义的作为义务，当然包括制定抽象规范的义务和实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务。在现代行政国家，制定抽象规范的义务主体，既有代议机关，又有特定的行政机关。然而，一般情况下，制定抽象规范的目的是为了社会公益，而非特定公民、法人或其他组织的权益，且制定抽象规范的义务是裁量性义务。因此，与前述问题相结合，此处所称的怠于履行职责更多指向怠于履行作出具体决定或采取具体行动的义务，也就不包括立法不作为、行政立法不作为以及其他行政规范制定的不作为。只是，在特殊情况下，怠于履行规范制定义务，会导致特定群体合法权益受损，且有“裁量压缩至零”的情形发生，在有些国家，也会引发相应的国家赔偿责任。⑥

　　(4)怠于履行职责是否改变现有法律状态？有学者曾经以是否改变现有法律状态(权利义务关系)作为标准，区分作为和不作为。作为是积极改变现有法律状态的行为，如行政征收和颁发许可证；不作为是维持现有法律状态或不改变现有法律状态的行为，如不予答复和拒绝颁发许可证。⑦不过，本文所称“怠于履行职责”包括不履行、拖延履行和不完全履行作为义务的情形，故其既可能没有改变现有法律状态，也可能会改变现有法律状态。例如，在法定期限届满以后才颁发许可证，属于拖延履行职责，但已改变法律状态。

　　(三)作为义务的来源/依据

　　对公务组织/人员是否存在怠于履行职责情形的判断，关键在于认定其是否负有特定的作为义务。结合有关学说和司法实务，作为义务的来源或依据是多元化的。⑧

　　(1)法律规范的直接规定。法律规范内容之中直接规定作为义务的，甚少争议，无需赘述。不过，学理上关于“法律渊源”或“法律规范”的范围历来有不同观点。仅仅为了明确起见，这里所用“法律规范”一词，不仅指向《立法法》(2000)意义上的法律、法规、规章，也包括立法机关、司法机关和行政机关依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(1981)所作的解释性规范，以及国家机关制定的具有外部约束力的其他规范性文件。

　　(2)法律规范的间接规定。在法律规范并未直接规定作为义务的情况下，可以通过法律解释的方法，从法律规范中导出其隐含的作为义务。有学者称这种作为义务是“法律间接体现的作为义务”，或者称其“来源于国家职权的一般原则”。不过，值得注意的是，间接解释法律规范隐含之义的方法，应该在原则上避免将公务组织维护社会公益或秩序的一般性职责，解释为保护或增进个人或组织具体权益的特定作为义务，否则，容易形成个人或组织以其反射利益受损为由提请国家赔偿。

　　(3)公务组织的自我约束性规定。在有些情况下，公务组织为更加公正、效率、负责地执行公务，会在法律规范的要求之外，为自己设定更多的作为义务。在实务中，这些自我约束性规定经常表现为工作程序规则、纪律要求、廉政规定、服务承诺等。只要其是对外公开的，且不违反法律规范的明文规定，根据诚信原则和平等原则，其确立的作为义务就是公务组织应予履行的。⑨

山西省大同市人民政府


大同市突发公共事件总体应急预案（简本） 【2007.07.23施】




1　总　则
1.1　编制目的 建立统一领导、分级负责、反应及时、规范有序、科学高效的应急体系，全面提高政府应对各种突发公共事件的能力，有效预防、及时控制和最大限度地消除突发公共事件危害，保障人民群众的生命财产安全，维护公共利益和社会秩序，保持和促进我市社会政治稳定及国民经济快速、协调、可持续发展，构建大同和谐社会。
1.2　编制依据 依据《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号）、《山西省突发公共事件总体应急预案》（晋政发〔2006〕17号）和有关法律、法规、规章，结合我市应急工作实际，制定本预案。
1.3　工作原则 突发公共事件应急工作要紧紧围绕全面建设小康社会的总体目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，强化和规范政府对突发公共事件应急工作的管理，促进全市形成统一领导、科学决策、协调一致、联动有序、保障有力、社会广泛参与的高效应急管理体系，为我市的发展创造安全、稳定、和谐的政治、经济和社会环境，努力建设社会主义和谐社会。
（1）以人为本，减少危害。把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害；切实加强应急救援人员的安全防护，充分发挥广大人民群众在应急工作中的重要作用。
（2）预防为主，防救结合。提高全社会防范突发公共事件的意识，落实各项预防措施，做好应对突发公共事件的思想准备、组织准备、物质准备等各项准备工作，健全上下结合、条块结合、纵向到底、横向到边的信息报告体系，加强预防和演练，确保事发时能高效发挥作用。对各类可能引发突发公共事件的情况要及时进行分析、预警，做到早发现、早报告、早处置。
（3）统一领导，分级负责。在省委、省政府和市委、市政府的统一领导下，实行行政领导责任制，建立健全分类管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。根据突发公共事件的范围、性质和危害程度，对突发公共事件实行分级处置。地方各级人民政府主要领导是本行政区域突发公共事件应急处置工作的第一责任人。各部门按照职责分工做好突发公共事件应急处置的有关工作。驻地国省属、市属企事业单位发生突发公共事件后，由其负责事件的先期处置，其主管部门负责事件的应急指挥工作；事发地人民政府在上级人民政府的领导下，参与先期处置和应急指挥工作。
（4）依法规范，果断处置。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，依法规范政府及其部门和组织、公民在应急工作中的行为，依法追究因人为因素造成突发公共事件和对突发公共事件应对不当责任人的责任，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。一旦发生突发公共事件，必须快速反应，迅速启动应急预案，采取果断措施，组织救援，控制事态扩大蔓延，把事件损失降到最低程度。
（5）整合资源，协同应对。按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设；要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门及其职责和权限，其他相关部门、单位密切配合；要充分依靠和发挥军队、武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用，充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用，努力做到快速反应、协同应对。
（6）依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平，采用计算机技术、网络技术、地理信息技术以及数字通讯技术等高新技术手段，开发建立突发公共事件的应急指挥系统，提高应对突发公共事件的指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
1.4　应急预案体系全市突发公共事件应急预案体系包括：
（1）大同市突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全市应急预案体系的总纲，是市人民政府应对各类突发公共事件的规范性文件。
（2）大同市突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是市人民政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案。
（3）大同市突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是市人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
（4）大同市突发公共事件地方应急预案。具体包括：各县（区）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。
（5）大同市突发公共事件企事业单位应急预案。各企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
（6）大同市大型活动应急预案。举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案并报当地县级人民政府备案，跨县区重大活动报市政府备案。各类预案应当因地制宜，由制定单位及时修订、补充、完善。
1.5　适用范围 本预案适用于我市行政区域内突然发生或可以预见发生的各类突发公共事件的应对工作。
2　突发公共事件类别、级别划分 本预案所称突发公共事件是指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，影响和威胁我市甚至全省经济社会稳定和政治安定局面，有重大社会影响的危及公共安全的紧急事件。
2.1　突发公共事件类别根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分为四类：
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，生物灾害和森林火灾等。
（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染，生态破坏事件和群众性活动事故等。
（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。
2.2　突发公共事件级别 按照《山西省突发公共事件总体应急预案》和省有关部门对突发公共事件级别的划分标准分为4级，分别是：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）四个级别。以上四个等级突发公共事件的分级标准作为突发公共事件信息报送和分级处置的依据。
3　组织体系
3.1　领导机构 市人民政府是全市突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。在市长领导下，通过市人民政府常务会议研究、决定和部署全市突发公共事件应急管理工作，对突发公共事件的处置工作实行统一领导、统一指挥、统一协调。
3.2　办事机构 市人民政府办公厅是全市突发公共事件应急管理工作的办事机构，常设市人民政府应急管理办公室（以下简称市应急办），负责市人民政府值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
3.3　专项工作机构 市人民政府有关部门依据法律、法规规定和应急处置工作需要，经市人民政府同意设立的市突发公共事件各相关应急指挥部、领导小组、委员会是市人民政府处置相关类别突发公共事件的具体工作机构，对相关突发公共事件应急处置工作实行统一指挥协调。
3.4　县（区）机构 县（区）人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
3.5　专家组 市人民政府和各应急管理机构可根据实际需要聘请有关部门和单位的高级专业技术人员和高级管理人员组成专家组，为应急管理提供决策咨询和工作建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
4　运行机制 地方各级人民政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和指挥水平。要组织有关部门，整合各有关方面资源，建立、健全快速反应系统；加强城市应急中心建设，建立统一接报、分级分类处置的应急平台；提高农村应对突发公共事件的能力。
4.1　预测与预警 地方各级人民政府及其有关部门要建立统一的突发公共事件预测预警系统，完善预测预警机制，建立和完善数据监测、信息收集、分析、交流和预测制度，加强对突发公共事件监测、预测工作的管理和监督。要经常调查和分析研究本地区、本部门存在的影响稳定的重点问题，特别要关注重点地区、重点领域、重点企业和重点部门，定期分析预测可能出现的紧急重大情况，及时发现和掌握苗头性问题，做到早发现、早报告、早处置，努力提高应急处置能力和指挥水平。突发公共事件监测机构和有关单位预测出可能发生突发公共事件，应当立即向所在地县级人民政府或专项工作机构报告。事发地人民政府或专项工作机构接报后，应立即组织力量到现场进行复核确认，及时采取必要的应急措施，事态严重时，应当在2小时内向市人民政府直至省人民政府和专项工作机构报告。
在对突发公共事件预测的基础上，地方各级人民政府应根据突发公共事件可能发生、发展的等级、趋势和危害程度，按照各自的职责，及时作出必要的预警。根据国务院和省政府对突发公共事件的划分标准和预警要求，Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）突发公共事件，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示，进行预警。 预警公告内容包括：突发公共事件类别、预警级别、预警区域或场所、预警期起始时间、可能影响范围，警示事项、应采取的措施和发布机关等。 预警信息的发布、调整和解除可以通过广播、电视、通信网络、报刊、宣传车、警报器和组织人员逐户通知等方式，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
4.2　应急处置
4.2.1　信息报告 突发公共事件发生后，县（区）人民政府和市有关部门要立即如实向市应急办报告，最迟不得超过2小时。应急处置过程中，要及时续报有关情况。 突发公共事件信息报告内容应包括：时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。 市应急办组织协调各专项工作机构及相关部门构建统一规范的突发公共事件信息网络平台，建立信息采集制度，确保各专项工作机构之间信息畅通，实现资源共享。
4.2.2　先期处置 突发公共事件发生后，事件发生单位、事发地企事业单位、村（居）民委员会和乡镇人民政府、街道办事处、社区必须快速做出反应，进行先期处置，组织群众自救互救，并立即向当地人民政府或专项应急部门报告。事发地人民政府在接到报告后，有关领导和人员要立即赶赴现场，成立现场应急指挥部，在向市人民政府报告的同时，立即启动相应应急预案，采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作。 驻市国省属企事业单位在其管辖范围内发生突发公共事件后，应在首先报告上级主管部门的同时，向市人民政府通报情况，并负责做好先期处置工作。情况严重，需要地方人民政府救助的，事发地人民政府要给予积极救助。
4.2.3　应急响应 突发公共事件发生后，按照突发公共事件类别、级别，省人民政府负责全省Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）突发公共事件的指挥处置工作，市、县（区）人民政府负责本级行政区域内的Ⅲ级(较大)、Ⅳ级（一般）突发公共事件的指挥处置工作和Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）突发公共事件的先期处置、现场救援和善后工作。 Ⅰ级、Ⅱ级应急： Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）突发公共事件发生后，市、县（区）进行先期处置的同时，在第一时间以最快速度上报省政府，由省政府统一指挥紧急处置工作。 Ⅰ级（特别重大）和Ⅱ级（重大）事件市长和分管副市长要立即赶赴现场，指挥先期的抢险工作。 Ⅲ级、Ⅳ级应急： Ⅲ级（较大）事件，市长和分管副市长要立即赶赴现场亲自指挥、部署抢险工作。 IV级（一般）事件中，死亡2人以上的，或2人以上因灾难生死不明的，或产生重大社会影响和危害的，分管副市长要立即赶赴现场亲自部署抢险工作。 市应急办、专项工作机构要按照主要职责和权限，按照市人民政府的工作部署，组织和指挥突发公共事件的应急处置工作。 驻地国省属企事业单位发生突发公共事件，按国务院、省政府及其部门规定，应急指挥工作由其主管部门负责，按突发公共事件的级别，分别由省、市、县（区）人民政府参与应急指挥工作。 市属企事业单位发生突发公共事件，应急指挥工作由其主管部门负责，事发地县（区）人民政府参与应急指挥工作。
4.2.4　扩大应急 突发公共事件有扩大趋势或影响其他地域、其他领域，需要采取进一步的应急处置措施进行处置和应对时，市人民政府应当在全市范围内进行广泛动员，需要省或其他市提供援助的，要上报省政府或省应急领导机构请求支援。
4.2.5　指挥与协调 需要市人民政府处置的，由市人民政府相关应急指挥机构或市人民政府工作组设立现场指挥部，统一指挥或指导有关县区、部门开展处置工作。 需要省政府处置的，市人民政府相关应急指挥机构或市人民政府工作组要在省相关应急指挥机构或省工作组统一指挥和指导下开展工作。 需要市人民政府相关部门共同参与处置的突发公共事件，由市应急办统一指挥，该类突发事件的业务主管部门牵头，其他部门、驻地单位等予以协助。应急、恢复与减灾行动可同时进行。
4.2.6　应急联动 市、县（区）要建立应急机构与行政区域内有关部门和单位、军队、武警等方面的应急联动机制。应急联动分工如下：
（1）抢险救援组：由市军分区、公安、武警、安监、矿山、地震专业抢险队等部门组成，负责组织专业抢险和现场救援，组织动员居民及其他人员转移到安全地带，情况危急时可强制组织避灾疏散。
（2）工程抢险组：由市交通、电力、水利、建设、通讯、铁路等部门组成，负责重大工程、交通枢纽和生命线工程的抢险救灾。
（3）医疗救护和卫生防疫组：由市卫生、医药、农业等部门组成，负责组织医疗救护、疾病控制、心理救助和人畜间疫情控制工作。
（4）交通保障组：由市公安、交通、民航、铁路等部门组成，负责公路、铁路、空中交通保障工作，确保运输畅通。
（5）治安警戒组：由市公安、武警负责，实施现场警戒，维护治安秩序。
（6）人员疏散和安置组：由市民政、公安、建设、人防等部门组成，负责人员紧急疏散和安置工作。
（7）社会动员组：由事发地人民政府动员组织企事业单位、社会团体、社会志愿人员参与应急处置工作。
（8）物资和经费保障组：由市发展改革委、经委、财政、民政、粮食、商务等部门组成，负责组织应急物资资源储备，调集、征用国家机关、企事业单位、社会团体等机构的应急物资、设备、房屋、场地等。
（9）应急通信组：由市信息化领导组办公室、市人防、广电等部门和市网通公司、移动公司、联通公司、铁通公司等电信运营企业组成，负责现场应急通信保障工作，确保通信畅通。
（10）综合信息组：由市应急办和相关部门人员组成，负责进行动态信息收集、整理及文字材料草拟工作。
（11）新闻报道组：由市应急办和市委宣传部以及市委、市政府新闻中心负责，制定新闻报道方案，发布事件进展和处置情况。
（12）涉外工作组：由市外办、台办、公安、旅游、海关、出入境检验检疫和市国家安全局等部门组成，负责涉及港澳台和外籍受灾人员的有关事宜，接待安排港澳台及境外人员的救援、考察及新闻采访。
4.2.7　应急结束 现场应急指挥部确认突发公共事件得到有效控制，危害已经消除后，现场应急指挥机构予以撤销。
4.3　恢复与重建
4.3.1　善后处置 市人民政府或市人民政府有关部门以及事发地人民政府要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。市人民政府有关主管部门以及事发地人民政府要按照规定及时调拨救助资金和物资。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
4.3.2　调查与评估 按照分级负责的原则，市人民政府要协助省政府配合国务院对Ⅰ级（特别重大）突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，配合省政府对Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）突发公共事件进行调查评估，负责对Ⅳ级（一般）突发公共事件进行调查评估。 4.3.3　恢复重建 恢复重建工作由事发地县（区）人民政府为主，市人民政府给予支持。
4.4　信息发布 突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。
5　应急保障 市人民政府有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发公共事件的应对工作，同时根据总体预案做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信等保障工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活以及恢复重建工作的顺利进行。
5.1　人力资源 公安（消防）、医疗卫生、矿山救护、森林消防、防洪抢险、地震救援、环境监控、危险化学品事故救援队伍和铁路事故、民航事故、基础信息网络、重要信息系统事故处置队伍以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。地方各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，制订各类应急处置专业技术方案，配备先进救援装备，建立联动协调机制，提高队伍快速反应和协同作战能力；动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际国内间的交流与合作。要加强以乡（镇）和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。解放军驻同部队和武警部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量，紧急情况下，地方各级人民政府可按照有关规定请求部队参加应急处置工作。
5.2　财力保障 处置突发公共事件所需财政负担的经费，按照现行事权、财权划分原则，分级负担。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人，要及时研究提出相应的补偿或救助措施。 要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。 鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。 支持各保险公司开发推广针对应急工作的险种，有关生产经营单位应当依法向保险公司办理法定保险，鼓励公民、组织购买财产保险和人身意外伤害等商业保险；企事业单位应当依法为从业人员办理有关社会保险。
5.3　物资保障 市经委负责应急物资储备的综合管理工作，要会同市发展改革委、市商务局等市人民政府有关部门建立健全相应的重要应急物资储备资金、监测预警、应急程序等保障机制，确保应急所需物资和生活用品的生产调拨和紧急供应。 地方各级人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好物资储备工作。
5.4　基本生活保障 市民政局等有关部门会同事发地各级人民政府做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
5.5　医疗卫生保障 市卫生局负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，拟定医疗救护保障计划，做好各类突发公共事件的医疗卫生设备、物质的准备，根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。组织红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。
5.6　交通运输保障 要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。 根据应急处置需要，政府有关部门要对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。
5.7　治安维护 要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，严惩趁机打劫和制造事端的犯罪行为，必要时，要依法采取有效管制措施，控制事态进一步扩大，维护社会秩序。
5.8　人员防护 要逐步建成一批设施完备、功能齐全、布局科学，能够满足人员安全避险、医疗救护、生活保障的应急场所。明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序地转移或疏散。 要采取必要的防护措施，严格按照程序开展应急救援工作，确保人员安全。
5.9　通信保障 建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，组织协调全市突发公共事件应急通信保障工作，确保通信畅通。 市应急办负责编制公共突发事件应急领导机构、指挥机构及相关部门通讯录，单位和人员有变动的需及时调整。
5.10　公共设施 市人民政府有关部门要按照职责分工，分别负责煤、电、油、气、水的供给以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
5.11　工程设施保障 加强各类应急工程设施建设，形成水、电、气等生命线工程在非正常状况下的运行与维护机制，提高全市应对突发公共事件的快速反应能力和整体工作水平。各专项应急指挥部要制定现场救援和工程抢险装备的维护、保养、调用等制度，建立现场救援和工程抢险装备及时到位和正常使用的责任制度，保障突发公共事件现场救援和抢险装备的正常使用。
5.12　科技支撑 要积极开展公共安全领域的科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进抢险救援技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高我市公共安全科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
6　监督管理
6.1　预案演练 各县（区）人民政府要结合本地实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
6.2　宣传和培训 宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。
6.3　责任和奖惩 突发公共事件应急处置工作实行行政领导负责制和责任追究制。 对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
7　预案管理 本预案由市人民政府制定，由市人民政府办公厅负责解释与组织实施。市人民政府有关部门和县级人民政府按照本预案的规定履行职责，并制定相应的应急预案。 市人民政府将根据实际情况的变化，及时修订本预案。
本预案自发布之日起实施。